[摘 要] 近年来，地方政府债务规模及风险问题引起人们的广泛关注，尤其是专家学者对此众说纷纭，本文通过对相关文献分析指出了导致地方政府债务风险形成的诸多原因，包括经济发展、财政体制、政府行为等，但一个最重要的原因是地方政府并不是“责任政府”，这种权责分离的情况必然导致政府大举借债，风险问题也就不言而喻了。
[关键词] 地方政府；债务风险；风险成因；权责分离
【中图分类号】 F81 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）08-259-2
随着越来越多的国家出现主权债务危机，我国政府也开始重视自身债务风险问题，根据审计署公布的数据，我国的地方政府债务增幅逐年增大，远高于地方GDP、财政收入等指数的增长，因此，如何正确的防范债务风险是一个迫切需要解决的问题，而前提就是要明白地方政府债务风险的内涵及成因。
一、地方政府债务风险的内涵
地方政府债务风险是财政风险的重要组成部分，对经济运行和发展有重大威胁，但到目前为止，学者对地方政府债务风险的内涵并无统一的概念，因此要正确认识地方政府债务风险必然要对这一内涵有所界定。郭琳、樊丽明（2001）认为地方政府债务风险是因为地方政府债务范围的不确定或其本身的缺陷而引发的矛盾和问题，以及由这些矛盾和问题产生的对社会各方面的影响。杜威、姚健（2007）指出，地方政府债务风险是地方政府未来拥有的公共资源不足以履行其未来应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。韩增华（2011）认为地方政府债务风险表现为资不抵债，财政收入入不敷出。繆小林、伏润民（2012）认为地方债务风险就是债务相对于经济、政府和居民负担的超常规增长。李茂媛（2012）认为地方政府债务风险是债务规模的急剧扩张，并对经济增长产生负效应的过程。
从国内相关研究来看，学者大都同意地方政府债务风险是债务增长带来的负效应和损失的不确定预期。但是，只是债务规模增长并不必然导致风险，而地方政府债务风险一旦爆发，引发的不仅仅是某一地区政府、财政的崩溃，还会通过向中央传导，引发全国性的风险。黄国桥、徐永胜（2011）已经说明了这一情况，如果地方政府确实出现资不抵债的情况，在我国的体制下，上级政府必然会通过转移支付为地方政府的债务风险买单助其渡过难关，如果频发势必导致全国性的财政风险。
由此可见，如果地方政府债务正常增长可能并不会形成风险，因而，地方政府除了涵盖债务增长外，还包括增长形成的危害或损失预期。因此，可以将地方政府债务风险理解为：债务危害的超常规增长，这种危害不仅破坏自身财政运行，还会通过传导机制形成全国性的风险。
二、地方政府债务风险成因
针对地方政府债务风险的成因，国内学者主要从经济发展、财政体制、政府行为等方面进行了探讨，主要阐述的是地方政府债务增长的原因，但并没有揭示出债务超常规增长的真正动力。
（一）经济发展的视角
从经济发展的角度看，发展经济的过程中各种项目建设投资是促使地方政府债务增长的主要原因。于海峰和崔迪（2010）指出，地方政府强烈的利益动机促使其追求本地区经济的快速增长，这种以“政府代替市场”的投资行为必然导致地方政府投资过多，不得不通过大量举债来完成。中国人民银行靖安县支行课题组（2011）通过实证指出，地方工业发展、城市功能完善、农业发展等均需要增加地方政府债务，同时也取得了较好的效益。
从经济发展的角度来看，地方政府债务与地方经济发展是相互伴随的。早在19世纪70年代，瓦格纳就指出随着社会进步及城市化和工业化的发展，对公共投资的需求会增大，这类需求一般都属于资本性支出，资本性支出除了一部分应当在当期得到补偿外，大部分应该分摊到各个时期，因此需要举借债务。由此可见，经济发展产生的债务的增长并不是债务风险发生的真正原因。
（二）财政体制的视角
从财政体制的角度看，政府间财政分权及预算制度导致的财力减少、支出扩张，是地方政府举债的直接原因。郭琳、樊丽明（2001）指出财政体制缺陷会引发地方政府的债务风险，包括政府间财权与事权划分不清而导致的地方政府收不抵支，偿债意识缺乏。安春明（2009）指出伴随着分税制改革，地方政府的财力无法支撑事权，在这种预算财力无法满足的情况下，开始运用债务工具弥补经济建设资金的不足。贾康（2010）指出分税制改革虽然规范了收入分配，但并没有解决地方政府财力与事权匹配的问题，任何一项经济政策的实施都会增加地方政府支出压力，从而被迫举债。陈凡、王海成（2013）指出我国地方政府债务问题因与不完善的财政金融机制和地方官员激励扭曲联系在一起而更加错综复杂。
从财政体制的角度，重点解释了在政府间财政关系的框架中，各种财政政策或制度导致地方政府财力与支出责任不匹配，从而需要通过举债来完成支出责任。国内的大多数学者都将其归结为分税制改革的不彻底，分税制下地方政府的支出责任远大于其财力，无论重要的民生政策还是扩大内需，都会增加地方政府的支出压力，从而被迫举债。但这也并不必定导致债务超常规增长，关键是这会为地方政府非理性举债提供机会，从而导致地方政府债务的超常规增长，引发债务风险。
（三）政府行为的视角
从政府行为的角度看，在信息不对称的情况下，地方政府作为“经济人”将追求其自身利益最大化，导致债务规模增长。姜文彬和尚长风（2006）认为在中央政府和地方政府的委托代理关系中，地方政府债务产生的根本原因是委托人的激励和监督机制不完善。安春明（2009）指出，如果地方政府作为“经济人”追求自身利益最大化，就会将个人利益置于公共利益之上，这种“经济人”行为将导致地方政府不顾国家利益盲目举债。黄国桥和徐永胜（2011）认为，在现行的行政管理体制下，地方政府官员将个人的政治升迁放在首位，为了实现自身利益最大化，在任期内不顾自身经济实力和还债能力，盲目借债发展经济，从而导致债务过度增长。李茂媛（2012）认为，在现行的政治体制下，地方政府官员会为了政治利益凸显其政绩，从而不惜大规模举债扩大支出，还有地方政府官员会极力扩大支出以创造设租和寻租的机会，大力举债兴办各种工程。
从政府行为看地方政府债务增长，不少学者将地方政府个人利益看成非理性借债的动机，但如果所借的债务需要自己偿还，地方政府即使存在个人利益也不可能盲目举债。由此可见，地方政府债务风险产生的原因，既要考虑其非理性动机，又要考虑债务责任转移预期。
三、地方政府债务权责分离下的思考
以上研究从不同的视角解释了地方政府债务增长的原因，但是，这些研究大多将地方政府看成是“责任政府”，在这种假设下，地方政府一般不会盲目举债，然而，从实际来看，地方政府并不是“责任政府”，通常地方政府举债权力与偿债责任存在分离。
（一）地方政府债务存在权责分离的理论与现实依据
虽然，我国《预算法》并没有赋予地方政府举债的权力，但从实际看，大多数政府都可以通过融资平台变相举债，从而在缺乏规范的条件下行使着举债权。地方政府举债权力不仅具有公共性，还具有扩张性，而控制这种权力扩张的动力就是责任，如果地方政府举债权力与偿债责任统一，偿债责任可以对举债权力的扩张进行约束，从而保证举债的公共利益目标的实现。
尽管从理论上看，地方政府举债权力与偿债责任相统一可以保证公共利益的实现，但实际上，我国地方政府债务存在权责分离。导致这种现象出现的原因主要有：第一，地方政府借债权力在法律上的缺失。因为我国《预算法》没有正式赋予地方政府举债的权力，所以相关法律法规也不可能规定地方政府履行偿债的责任，在无法律约束的情况下，必然导致地方政府债务的权责分离。第二，地方政府领导任期与债务期限非一致性。我国地方政府每届任期为五年，而地方政府债务一般都属于资本性投资，大多为中长期借款，因此，本届政府所借的债务，其到期时间一般都不在本届政府的任期内，这就导致了地方政府债务权责在不同时间上的政府主体间分离。最后，地方政府债务风险本身具有的外部性所致。地方政府债务风险的发生会向中央传导，引发全国性系统财政风险，因此上级政府不得不给予救助，这就导致了地方政府债务权责在不同层级政府主体间的分离。
（二）权责分离下地方政府债务风险
根据上述分析，可以推测出，在权责时空分离下必然存在着地方政府债务风险隐患，其内在动机包括：地方政府的非理性利益动机、债务责任转嫁预期、债务责任预期破灭三个方面。
首先，非理性的利益动机，导致债务规模大大扩张。在我国现行体制下，GDP的增长一直都是官员晋升的关键，因此各地政府都希望有所作为，从而会在财力不足的情况下，通过大规模举债来发展经济，同时，地方政府的债务规模控制和偿债情况又不在上级考核范围内，在毫无约束的情况下，地方政府官员存在非理性的大量举债也是必然的。这种非理性的利益动机为地方政府盲目借债奠定了基础，但是，如果债务责任需要自身承担，地方政府也不会盲目举债。
其次，债务责任转嫁预期，导致债务扩张。在权责分离的情况下，地方官员为了在自己任期内做出政绩，大量举债甚至不必顾虑有无偿还能力，因为政绩是属于本届政府，而偿还责任属于下届政府，即使在本地区经济难以承受的情况下，还有上级政府的扶持，以此形成地方政府债务责任转嫁预期。这种预期的存在，加上举债的非理性动机，使的地方政府的债务扩张由欲望变为行动，为地方政府债务风险奠定基础，但也不是必然的，因为如果债务偿还责任按期完成，地方政府的债务风险也不会发生。
第三，债务责任预期破灭，导致债务风险发生。在权责分离的情况下，下届政府在面临上届政府遗留的债务责任时，并没有偿还的动机，相反，其自身也有为了政绩大量举债的动机，而且下届政府也可以直接将债务责任继续向下转移，如此循环。由于地方政府的违约，导致起初地方政府债务责任转嫁预期的破灭，地方政府债务量逐渐累积，形成债务规模的超常规增长，最终导致地方政府债务风险。
由此可见，要防范地方债务风险的发生，就要从以上三个动机入手，控制地方政府债务规模超常规增长。具体来说：一是，构建一种机制，促进地方政府举债从非理性向理性转变，以此削弱地方政府非理性借债的欲望。如，建立地方政府利益考核机制，削弱地方政府盲目借债的依赖性。二是，构建降低地方政府债务责任转嫁预期的控制机制。如，建立举债风险责任内部联动机制，将自身举债的外部成本内部化；三是，构建减少地方政府偿债违约的控制机制，如，建立债务偿还责任追究机制，追究负债主体的责任；建立上级政府硬约束机制，降低地方政府向升级求助的依赖性等。
参考文献：
[1]郭琳，樊丽明.地方政府债务风险分析[J].财政研究，2001，（5）.
[2]杜威，姚健.地方政府债务风险—基于可持续性研究[J].东北财经大学学报，2007，（5）.
[3]韩增华.中国地方政府债务风险的预算管理与分权体制完善[J].经济体制改革，2011，（4）.
[4]繆小林，伏润民.我国地方政府性债务风险生成与测度研究——基于西部某省的经验数据[J].财贸经济，2012，（1）.
[5]李茂媛.地方政府债务风险的本源探究及防范对策[J].江西社会科学，2012，（3）.
[6]黄国桥，徐永胜.地方政府性债务风险的传导机制与生成机理分析[J].财政研究，2011，（9）.
[7]于海峰，崔迪.防范与化解地方政府债务风险问题研究[J].财政研究，2010，（6）.
[8]中国人民银行靖安县支行课题组.地方政府债务与当地经济发展关系调查分析——以江西靖安为例[J].金融与经济，2011，（12）.
[9]安春明.关于地方政府债务风险生产机理的探讨[J].社会科学战线，2009，（2）.
[10]贾康，刘徽，等.我国地方政府债务风险和对策[J].经济研究参考，2010，（14）.
[11]陈凡，王海成.财政分权框架下的地方政府债务问题研究[J].经济大视野，2013，（3）.
[12]姜长彬，尚长风.委托代理视角下的地方政府债务分析[J].经济体制改革，2006，（6）.
作者简介：孙丽娜（1990-），女，山东聊城人，浙江财经大学2013级硕士研究生，研究方向：财政理论与政策。