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摘 要：从项目的进展阶段、产出性质、财政经费支出功能三个维度对财政支出内容进行科学合理分类，建立一套科学合理的财政支出绩效评价分类体系，根据不同类别的项目建立指标体系，作为财政支出绩效评价工作开展的起点和基础。
关键词：财政支出；评价指标；绩效评价
基金项目：2012年河南省财政理论招标课题（HC201201-1）。
财政支出涉及一般公共服务、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输等20多个领域、数百个类别、数千个小项，额度巨大；从财政支出项目产生的效益情况看，支出项目中绝大部分只有社会效益，没经济效益，部分项目既有一定的经济效益，也有社会效益，只有一少部分项目以考虑经济效益为主。财政支出项目的内容和性质差异大，一般情况下经济效益和社会效益不能直接比较。因此，要建立财政支出项目绩效评价体系，首先必须为财政支出绩效评价体系的有关概念进行合理的界定和分类，才能将性质相同或相似的项目归并在相同类别中进行评价，增强项目间的可比性，也才有可能探索研究社会效益的计量问题，并在此基础上建立财政支出绩效评价分类指标体系，从而使财政支出绩效评价工作全面、顺利开展。
一、财政支出项目绩效评价分类的原则
（一）科学性原则
财政支出项目绩效评价的分类应能准确地反映财政支出的实际结果，绩效评价的分类必须科学、合理。如果分类不科学，无法准确定位，容易造成评价偏离工作目标，评价工作就会成为一种无效的劳动。
（二）简便实用性原则
在分类方法中坚持简便实用性原则，就是要求分类方法简便实用，选择的分类标准、分出的类别通俗易懂、一目了然的，尽量避免过多地使用专用术语，工作人员能够容易地了解观点和结论。
（三）可验证性原则
可验证性是指不同的人在对同一财政支出事项对照分类体系分类时，应当得出相同的分类结果。财政支出绩效评价分类如果是科学的、稳定的，分类标准是唯一确定的，那么分类结果应当是可验证的。
二、财政支出绩效评价的分类
由于财政支出项目内容、性质十分复杂，按照不同的分类标准，财政支出项目可以有若干种不同的分类。综合考虑项目进展阶段、产出性质和财政经费支出功能等三种分类方法对项目进行多维定位，从不同侧面、以不同方式反映项目的多重属性。
（一）按项目进展阶段分类
项目在不同进展阶段绩效评价的内容和要求不同，可根据需要在项目前、中、后和跟踪等阶段进行评价。具体如表1所示。
（二）按项目的产出性质进行分类
财政支出的重点是公共项目，公共项目按照产出性质分为纯公共项目、准公共项目和战略竞争性项目，绩效评价的关键在于经济效益、社会效益、环境效益、可持续性影响、服务对象满意度等方面各有侧重。具体如表2所述。
（三）按财政经费支出功能分类
1.九类分类法
朱志刚在《财政支出绩效评价研究》中提出，按照财政经费支出的功能，将财政支出项目分为九大类：经济建设支出、教育支出、科学事业支出、文化事业支出、社会保障支出、行政管理支出、公检法司支出、农口事业支出、其他支出。
2.三类分类法
王玉华在其博士论文《我国财政支出结构研究》中提出，我国财政支出结构主要体现为行政管理支出、经济性支出以及公共和社会服务支出。
3.七类分类法
苟燕楠在《绩效预算：模式与路径》中介绍，美国管理与预算局（OMB）在2002年推出的绩效评级工具（PART）中，将财政支出项目分为七类：政府直接支出项目、竞争性补贴项目、固定/按公式补贴项目、管制项目、资产购置与维护项目、信贷项目、研发项目。
4.财政经费支出功能分类的比较选择
与后两种分类方法相比，“九类分类法”相对较为合理，主要表现在三个方面：一是该分类方法比较科学。按照财政经费支出功能分类形成的分类结果，无论项目是否形成资产，也无论项目效益是否可以以货币直接计算，同样类别下的项目效益具有很大的相似性；二是简便易行。采用按照财政经费功能的分类方法可以把项目支出绩效评价工作与部门（单位）财政支出绩效评价工作放到相同的分类标准下，从而使对部门（单位）财政支出绩效评价与项目支出绩效评价既能够独立开展，又能够有机结合起来，按照财政经费功能分类方法使各个层次评价工作组成有机整体；三是灵活性强。评价工作既可以在九大类下开展，也可以再进一步细化的环境中进行，这种灵活性对建立指标体系、对评价工作的效率同样具有十分重要的意义，符合财政支出绩效评价工作经济性和效率性的要求。
5.财政经费支出功能分类的项目特点
在“九类分类法”体系中，按财政经费支出功能实际上分了八类（“其他支出”分类不明确，不列入研究范围），按照财政经费支出功能分类的项目特点如表3所示。按照政府出资形式又可分为政府直接投资项目和财政补贴项目。其中，政府直接投资项目是指政府直接发起项目，以全资、合资、入股等方式直接为项目提供资金，要对费用-效益、费用-效果进行评价；财政补贴项目是指国家财政为了实现特定的政治经济和社会目标，向企业或个人提供的一种补偿，主要包括价格补贴项目、企业亏损补贴项目，重点进行费用-效果评价。
1）费用-效益分析：是将项目对应主要目标的、可以用货币表示折现的效益与费用对比。
2）费用-效果分析：采用度量费用和度量效益分开的评价方法，用货币指标来度量费用，用物理指标来度量效果。
三、三维定位财政支出项目绩效评价分类体系的构建
从项目的进展阶段、产出性质、财政经费支出功能等三个维度定位财政支出项目绩效评价分类体系，形成图1所示的财政支出项目绩效评价分类体系框架。
对项目进行多维定位，可从不同侧面、以不同方式反映项目的多重属性。结合这些属性确定绩效评价的关键问题、设计出适合评价项目的指标体系，确保绩效评价的合理性、科学性和可操作性。按三维度定位分类的绩效评价重点如表4所示。
本文所研究的财政支出项目绩效评价是对公用经费和专项经费的绩效评价，不包括对人员经费支出的绩效评价；是由财政部门主导的绩效评价，而不是准核心机构主导的专项资金项目绩效评价。
四、若干财政支出项目绩效评价指标体系原型研究
为兼顾统一性和多样性，需按照三个维度定位分类的办法，根据每类项目绩效评价的重点开发相应评价指标体系。
在项目进展阶段维度（X轴），项目前期、中期、后期和跟踪等4个阶段的评价重点各不相同，这4个阶段分别用1、2、3、4表示；在项目产出性质维度（Y轴），纯公共项目、准公共项目和战略性竞争项目等3类项目的评价重点也各不相同，这3类项目分别用1、2、3表示；在财政经费支出功能维度（Z轴），评价的区别主要体现在项目的效果是否可以用货币计量，评价方式包括费用-效益评价、费用-效益与费用-效果相结合的评价、费用-效果评价等3种形式，这3种评价形式分别用1、2、3表示。X轴的最大值为4、Y轴的最大值为3、Z轴的最大值为3，理论上财政支出项目绩效评价指标体系应该有36种（4×3×3）。
选择3种典型的财政支出项目绩效评价指标体系原型进行研究，不再对36种指标体系逐一介绍。
（一）财政支出项目绩效评价指标体系原型（三维坐标3，2，2）
在三维定位分类坐标中，“X=3、Y=2、Z=2”所定位的项目为：
从项目进展阶段维度看，项目处于后期，评价的重点是“项目产出”；从项目产出性质维度看，属于准公共项目，评价的重点为“社会效益”和“项目运行的可持续性”；从财政经费支出功能维度看，项目的效果可以用货币计量，采用费用-效益与费用-效果相结合的评价方式评价项目的效果。
这类项目绩效评价较普遍，例如对部分经济建设支出项目、开发类科学事业项目和部分农口事业项目的验收评价。
（二）财政支出项目绩效评价指标体系原型（三维坐标1，1，1）
在三维定位分类坐标中，“X=1、Y=1、Z=1”所定位的项目为：
从项目进展阶段维度看，项目处于前期，评价的重点是“项目决策”；从项目产出性质维度看，属于纯公共项目，评价的重点为“社会效益”和“服务对象的满意程度”；从财政经费支出功能维度看，项目的效果难以用货币计量，采用费用-效果的评价方式评价项目的效果。
这类项目完全由财政投入，属于消耗性投入，前期评价非常重要，例如教育支出项目、非开发类的科技事业支出项目、文化事业支出项目、社会保障支出项目、行政管理支出项目、公检法司支出项目和部分农口事业支出项目的立项评价。
（三）财政支出项目绩效评价指标体系原型（三维坐标4，3，3）
在三维定位分类坐标中，“X=4、Y=3、Z=3”所定位的项目为：
从项目进展阶段维度看，项目处于跟踪阶段，评价的重点是“项目整体效果”；从项目产出性质维度看，属于战略性竞争项目，评价的重点为“经济效益”和“项目运行的可持续性”；从财政经费支出功能维度看，项目的效果可以用货币计量，采用费用-效益与费用-效果相结合的评价方式评价项目的效果。
例如交通、能源、电力、电信、航空航天等项目，对国家有战略意义，一般具有盈利性，开展此类项目的影响评价非常必要。
参考文献：
[1]朱志刚.财政支出绩效评价研究[M].北京：中国财政经济出版社.2006.
[2]朱衍强，郑方辉.公共项目绩效评价[M].北京：中国经济出版社.2009.
（李进省：河南省生产力促进中心，经济师。研究方向：会计、人力资源、项目评估、软科学、科技咨询等。张辉 项勇：河南省生产力促进中心。）