摘 要：古代中国以中央集权的“家天下”为主，奉行“普天之下，莫非王土”的思想，所谓的税收也都是全部上缴朝廷，从未有中央与地方之分。鸦片战争之后，随着西方财政思想的传入，落后腐败的中央集权的清政府已经不再适合国情，地方也不再受到中央钳制。辛亥革命后，两千年帝制被推翻，民国建立，随着袁世凯的倒台，军阀割据，中央衰微。南京国民政府建立后，急需巩固中央权力，收回地方财权，以致更有力的控制地方经济和政治，从而实行中央和地方财政收支结构的划分。通过南京国民政府三次修正法案，现代的财政制度在我国实现了从无到有的飞跃，所以这三次划分的实行和结果对我国国地收支划分有重要的意义。
关键词：南京国民政府 中央和地方财政关系
晚清之后，西方各种先进思想与技术传入中国，其中包括财税划分思想，中央和地方财政划分的思想并不是我国传统，而是在近代自鸦片战争打开国门后才传入到我国的一个财税思想。晚清时期，清政府亦曾为巩固统治而派遣官员外出学习，甚至讨论如何划分国地税，但是由于当时政局动荡，且对国外财政体系了解甚少，关于劃分国地税还处于初级阶段，在清政府灭亡之前并没有予以具体实施。
一、中央与地方财政收支结构的划分
北京政府时期，1913年北洋政府财政部颁布《国家税法与地方税法草案》和《国家费目标准案》。该税法草案一经颁布，便有诸多争论，而袁政权结束之后，地方军阀崛起，中央衰微，虽希望通过划分中央与地方财政关系而解决中央财政危机，但都因为中央缺乏推广力度，而被迫取消。
直到1927年南京国民政府财长古应芬提出《划分国家收入地方收入暂行标准案》及《划分国家支出地方支出暂行标准案》才是现代国家整合中央与地方财政关系实施的开启。而在1928年宋子文出任财长后，进一步谋求财政统一，召开全国财政会议，通过会议讨论和对于原有法案的修订，会议通过了《划分国家收支地方收支标准案》。
1934年5月，第二次全国财政会议在南京召开，孔祥熙作为财政部长向会议提交《财政收支系统法》，并于同年7月24日公布。此次划分，对于省县的收支原则给予了明确规定，县市级财源有了明确保障，与前两次将县级财政虚悬起来，是一大发展。自此，财政收支系统划分为中央、省、县三级。但由于并未规定实施的日期，不久爆发全国抗日战争，这一系统法便被迫搁置。
因此战前1927-1937年此十年间的财政收入划分主要还是以1928年宋子文所修改的法案为主。
二、中央与地方财政收支划分的原则
关于中央和地方财政收支划分原则，众说纷纭，其中可以找到的官方理由是南京国民政府财政部在收支划分理由的说贴中可知，其原则的划分有以下几点：一是考虑到中国历史传统；二则是考虑到税收之种类与性质；三则遵从孙中山总理的原则；四是参考借鉴国外之税收制度，根据国情酌情更改；最后则是吸收北洋时期划分的经验与教训，以此五条原则来划分国地财政收支体系。
除此之外，还有一些不同的看法与原则，例如西方财政理论对国地税收的划分则以效率、适合与恰当三大原则为主，国地财政支出的划分则以受益、行动、技术为原则。还有根据各人考虑角度不一，而进行的划分原则。
此种划分虽然已考虑多方面因素，但还是避免不了产生诸多矛盾与缺陷，当时财政委员会委员卫挺生就曾指出三大缺点：第一划分过于粗率；第二，分配太不均匀；第三，权限过于放任。而这些问题在之后的实施过程中也确实妨碍到国民政府中央与地方的财政收入与支出。
三、中央与地方财政划分法案实施中遇到的阻碍
法案经过多重修改，并且通过上述原则划分中央与地方财政收支关系，但是在各省财政割据，并且南京国民政府控制地有限的情况下，法案的实施举步维艰。具体的执行阻碍有以下几种：首先是财政收支严重不平衡。原因如下，其一为中央财政吸纳能力较低；其二为支出结构不合理；其三，无论中央还是地方，财政支出中用于经济建设的支出少之又少，使得中央与地方税源收到限制，再加上军费债务开支庞大，此三者互为因果，恶性循环。
地方政府失衡则因各地具体情况不同，且数据难寻，暂未有具体原因，但各地却都多用摊派、处分公产和举债等方法来寻求平衡。中央政府多发钞票则易导致通货膨胀，而地方通过毫无规则的摊派来增加苛捐杂税使得人民生活困顿不堪。
再次是中央财政过于集中，中央政府拥有国家财政的主要税源，地方财源减少，同时地方财权与事权不相适应，导致无法完成中央部署的相应的政治经济任务。因地方入不敷出，需要中央的各方面补贴，但补助并非公平公正，所以滋生各种贪污腐败，扰乱正常社会秩序。
四、中央与地方财政收支结构划分的评价
虽然实施过程困难重重，但是从客观上讲，学术界还是给予此制度较高的评价。认为经过南京政府在战前十多年的努力，实现了我国现代财政从无到有的进步。
就此可知，南京国民政府在1927到1937年抗战之前实行的划分国地财政税收和支出的法案，因其最初目的是为了在军阀混战时代加强中央政府的财政实力，同时削弱地方财权，并且通过中央集权而得到的大部财源用于扩张领土和进行新军阀战争，并不是为了实现效率和公平，也不是为了建立规范的国地财政体系，更不是为了发展经济和建设国家。因为这个目的，当所建立的财政制度与战争目的相矛盾时，就会舍弃掉新建立的制度，并将这种制度变成一种为了中央政府政治军事目的的工具，。
最后的实施结果不尽如人意也是情理之中。虽然，最初目的不单纯，但是，从上述制定原则可以看出，制定法案的学者确是通过研究西方先进财政体系，并结合我国实际情况所制定的制度，尽管贯彻的程度各省不一，但是为之后战争和战后的地方财政恢复提供了经验和教训。并且在我国建设现代财政体系的道路上，实现了从无到有的跨越。
综上所述，可知发展现代财政制度所需要的条件，除了先进的理论知识外，还需要有发展财政的政治出发点、稳定的社会环境，适合国情的国地收入支出划分原则，以及合理的收入和支出结构等。只有这样才能达到追求效率和公平的最终目标，以及经济的持续发展。
参考文献：
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