摘要：由于受交易成本的制约，管辖范围小、涉及人数少的“小政府”作为降低公共产品供给交易成本的制度安排首先得以形成。而后，为降低受益范围超出小政府辖区的公共产品供给的交易成本，更高层次的政府得以出现。政府级次化降低了公共产品供给的横向交易成本却增加了纵向交易成本，当横向交易成本的减少额与纵向交易成本的增加额在边际上相等时，政府级次达到均衡，由此看来，基层政府具有“逻辑先在性”，采用“自上而下”分权的思路来构建财政体制是值得商榷的。财政体制的构建从逻辑上讲应该是“自下而上”授权而不是“自上而下”分权。
关键词：政府级次；公共产品；交易成本；财政体制
中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1005-0892(2008)02-0029-08
现实中，除少数城市国家外，各国一般都存在多级政府，即除中央政府外，通常还包括若干级次的地力‘政府。因此，一个国家通过设计财政体制以在中央与地方及地方各级政府间划分财政管理权限，必然涉及政府级次问题。政府级次作为一种制度安排是指一个国家有哪几级政府构成，不同级次的政府在政府体系中所处的地位及所发挥的作用。如果现实中政府没有级次化，也就谈不上财政体制的构建问题。从这个意义上讲，从经济学的角度对政府级次化的原因予以分析，对于正确理解不同级次政府的地位及相互关系，以构建规范科学合理的财政体制具有重要意义。但长期以来，理论界把政府级次作为既定的研究前提，形成了一谈及体制问题就要处理集权与分权关系的思维定势。所谓集权就是中央掌握更多的权力，所谓分权就是中央把更多的权力下放给地方。这意味着从初始的意义上讲，权力首先是属于中央的，这种权力要么由中央自身掌握，要么出于种种考虑由中央下放地方。应该说我国财政理论界存在这种认识有其必然性，因为现实中财政体制的构建通常表现为由中央向地方分权的过程，也就是说中央财政相对地方财政居于优先地位，其存在的现实合理性是不容置疑的。如果中央认为有必要，其可以撤销某一级或某一个地方政府，更不用说对政府问权力分配的格局进行调整。因此，把财政体制的设计理解为由中央向地方分权的过程有其现实基础，但事物的现象和本质的辩证关系原理表明，现象有时候是遮掩甚至歪曲本质的。如果从经济学角度对中央与地方的关系予以反思，可以发现地方政府相对中央政府似乎更容易找到存在的必然性、合理性及“逻辑先在性”。换句话说，按照经济学的逻辑应是先有地方政府，再有中央政府而不是反之。因此，本文认为，财政体制的构建从逻辑上讲应该是“自下而上”授权而不是“自上而下”分权。
一、从公共品供给的交易成本看政府的性质
按照公共经济学的基本观点，中央政府负责向社会提供全国性公共产品，其要在全国范围内分担公共产品的生产成本，并决定全国性公共产品的具体供给方式。在制度经济学家看来，南中央政府集中提供全国性公共产品的制度安排可以降低交易成本，因而是有效率的，但这种制度安排最初是如何产生的，则值得思考。无论如何，在广阔的地域内，由数量众多的社会成员通过交易协商形成一个统一的覆盖全国并对所有民众都有约束力的制度是不可想象的，巨额的交易成本会使这种制度安排无法实现。由于所有的制度无论以什么形式出现，作为对人的行为的一种规范和约束，都是在人与人的交往中形成的。因此，要揭示制度的起源，需要采用个体主义的分析方法。既然政府、财政都可以理解为一种提供公共产品的制度安排，那么分析这样的制度安排，就应从公共产品的性质及其对作为个体的社会成员的行为方式所产生的影响入手。
严格意义上的公共产品具有不可分割性、非排他性和非竞争性。不可分割性意味着公共产品是难以定价的，因为其没有计量单位；非排他性意味着即便可以定价，也没有实际意义，因为无法将不符合条件的人排除在消费范围之外；非竞争性则意味着作为一个理性的社会成员会尽可能避免负担公共产品生产的成本，而寄希望于别人付费而自己免费享用。因为一个人消费公共产品并不影响其他人消费，对纯公共产品来说，既不影响消费的数量，也不影响消费的质量。公共产品的上述性质决定其难以利用市场或价格机制来降低公共产品供给过程中的交易成本。或者说，交易成本导致了市场在公共产品供给方面的失灵。
由于公共产品是满足社会成员公共需要的产品。而公共需要起源于人自身所具有的社会性。因此，对人们生活需要的满足来说，公共产品不可或缺。因此，作为理性的社会成员，只要创立公共产品供给制度的成本小于没有公共产品提供所造成的福利损失，那么公共产品供给制度的形成就具有经济上的可能性。
假定公共产品供给缺失所造成的社会福利损失既定，那么公共产品供给制度设计、创立的成本大小就决定了公共产品供给制度能否形成和出现的问题，而制度设计、创立的成本在很大程度上取决于制度涵盖范围内社会成员交易成本的大小。对公共产品供给而言，由于交易内容或对象已定，那么参与交易的人员的多少就成为制约交易成本的关键因素。可以设想，如果有N个社会成员(N为充分大)，那么交易次数就为c2n=N(N-1)/2。由于社会成员之间偏好存在巨大差异，通过这么多次交易，按照“帕累托增进标准”来构成一个对所有人都有约束力的制度几乎是不可能的。
那么，由此看来，
“除非群体规模较小或满足较特殊的条件，集体产品将不会通过市场机制、或以直接的方式、或出于自愿的安排而得到供给”
(奥尔森，2003)，于是最初的公共产品供给制度的出现所必须具备的一个条件可概括为：公共产品的受益范围较小，参与交易的社会成员的人数较少，他们彼此就公共品供给而进行交易的成本小于公共产品短缺所造成的福利损失。
由此可以设计一个简单的二人模型。两个社会成员就某一公共产品的提供进行交易，并且假定该公共产品的受益范围仅局限在二人之间。当然，此时公共产品的性质也会给公共产品的供给造成障碍。这就是典型的“囚犯困境”博弈模型所描述的情况：每个人按照自身利益最大化作出决策，但最终损害的是公共利益。按照这一博弈模型的解释，公共产品的提供即便在两人之间也难以形成稳定的制度安排。
但囚犯困境博弈结果的出现是有严格假定条件的，脱离这些条件，两人合作的结果是完全可能出现的。演化博弈论认为，参与博弈过程的人可以通过不断的学习来改进自己的策略选择。当初人们可能出于自利而拒绝分担成本，但通过实践发现最终的结果对自己并无好处的时候，其会逐渐修正自己的策略选择。因此，两个社会成员在相互熟悉、相互了解的前提下，就某一公共产品的供给达成某种成本分担协议是完全可能的(现实中这样的例子并不少见)。种协议(口头的或书面的)可以认为就是最初的公共产品供给制度。
由于“示范效应”的存在，其他的社会成员也会通过模仿而达成公共产品供给的协议，这表现为公共产品