摘要:公共产品供给是政府的基本职能之一,政府间在公共产品供给上有着较明确的分工,而财政是政府履行职能的核心要素,财政分权成为各国处理政府间财政关系的准则之一。通过对加拿大地方财政收支构成、地方财政的特征及存在问题的分析,以期对中国地方财政改革有所启示。
关键词:财政分权;加拿大;地方财政
中图分类号:F81文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)06-0019-02
公共财政理论认为,根据受益范围可将公共产品分为全国性的和地方性的,后者由地方政府负责提供符合公平与效率原则,财政联邦制成为各国处理政府间财政关系的重要准则之一。政府间事权财权明确划分、地方政府负责地方性公共产品和服务的供给、拥有较为固定的财政收入来源、地方财政拥有相对独立性是财政联邦制(财政分权)的基本要求。加拿大是联邦制国家,政府架构为三级,即联邦政府、省级(地区)政府和地方政府。地方政府是个较宽泛的概念,政府形式有市政府,即城市、镇、村;农村地区的县或市区;学区以及服务于特殊目的的地方机构组成[1]。在法律地位上,地方政府作为省级政府为履行职责而附设的下属机构,权力来自省级政府的授予,其职责的履行受到省级政府严格的监控。但自二战以来,经济社会的发展使得地方政府获得更多的自治权力。在治理结构上,地方政府通常采取议会委员会制度,选举产生的议会集立法和行政职责于一身,负责政策的制定、决定公共服务的水平及批准预算等,并任命多种形式委员会,负责执行议会的计划和政策并为议会决策提供专家意见[2]。
一、财政联邦制下地方财政收支分析
1.地方政府事权支出。加拿大政府间在事权划分上,遵循职能下放原则,即凡能由级别较低一级政府行使的职责,就尽量下放事权,以提高工作效率;受益范围原则,即凡受益范围为全国性的事务由联邦政府承担,受益范围为省或地方的事务,则由省或地方政府负责。因此,地方政府通常负责提供与居民生活密切相关的地方性公共产品和服务,如中小学教育、警察、消防、社会服务、交通通讯、地方公路、环境公园、资源保护、娱乐休闲与文化等。在支出结构上,教育是地方支出的最大项(占地方支出的40%以上)、一般支出、公共秩序和安全、交通通讯、社会服务、环境、娱乐文化等项较大,分别约占到6%、9%、11%、6%、9%、7%,而住房、债务利息、其他支出约为2%～3%,健康支出为1.5%。
2.地方政府收入构成。加拿大地方政府的财政收入主要来自税收收入、转移支付、以销售和使用者付费为主的其他地方收入。具体来说:税收收入主要是对以土地及土地上的建筑为对象的不动产征税,其在加拿大有着悠久的历史,可以追溯到1793年“上加拿大(Up Canada)”的财产评估法案。财产税是地方政府一项重要的收入来源,年度内依据对土地和建筑物的估价并确定税率进行征收,以财产税为主的税收收入约占地方政府收入的40%;地方政府的转移支付来自联邦政府和省政府,大多来自省级政府,来自联邦政府的比重较小且相对稳定,主要集中在教育支出上,转移支付约占地方政府收入的40%。
3.地方政府预算。在预算上,实行三级预算管理体制,即联邦预算、省级预算和地方预算,各级预算独立编制,上下级预算的主要联系是上级政府对下级政府的拨款。省级政府不允许地方政府制定赤字预算,所有赤字必须纳入下年预算中,以求财政平衡。预算编制通常经历以下程序:首先,由经营部门制订工作和服务计划,提出初始预算请求;其次,财务部门将部门和机构的预算请求编撰为一份连贯的预算文件,地方官员结合以往项目的绩效、听取地方议会和市民对项目的需求并根据征税能力判断支出的必要性,完善预算文件;第三,在纳税人和地方议会之间就预算进行沟通,听取纳税人的意见,有的城市利用互联网发布预算信息;最后,由地方议会通过预算,形成法律性文件,指导地方政府的财政收支活动[3]。
二、加拿大地方财政特征、存在问题及发展趋势
(一)地方财政特征
1.政府间事权财权明晰。联邦、省(地区)和地方政府间都有各自明确的事权,财权划分以事权划分为基础。全国性或区域性的公共产品和服务由联邦和省级(地区)政府负责提供,重要的税收收入,如所得税、销售税由联邦和省级政府分享;地方政府负责与居民生活密切相关的公共产品和服务的提供,主要征收财产税。由转移支付弥补政府间财政缺口,三级财政之间不存在隶属关系,其财政由各级议会决定。
2.形成以财产税、转移支付、销售和收费为主的地方收入体系。从收入构成来看,地方政府形成以财产税、转移支付、销售和收费为主的收入体系。近年来,在市政府中,财产税作为其唯一的税收来源,占其收入的40%以上,以销售和使用者付费为主的非税收入占其收入的40%以上,而转移支付仅占其收入的17%左右。学区的收入更多的来自省级政府的转移支付,占70%以上,以财产税为主的自有收入比重在下降。总体来说,地方政府的三大收入构成比重自20世纪90年代以来,一直处于变动之中,主要归因于省级政府的职能下放和转移支付的波动。
3.预算依据法律、注重民众参与、约束力强。作为由选举产生的议会,在预算过程中发挥着重要的作用。预算的编制和执行严格依据法律,注重民众的参与和要求,体现了民主理财的政府理念。预算硬性约束力强,经议会通过后,任何地区、部门和单位在预算执行中均不得突破,也不能随意追加,并严格债务管理,地方审计事务公司负责对政府预算收支进行审计,以规范政府财政行为。
(二)地方财政存在的问题及发展趋势
1.地方财政收支矛盾紧张。近年来地方(市)政府的支出规模不断加大,收入增长缓慢,在1995—2001年间,地方政府收入仅增长了14%,而联邦和省级政府的收入分别增长了38%和30%[2],支出增长快于收入增长,收支缺口加大,地方财政赤字不断上升。地方支出增加主要在工资、福利等领域,基础设施建设方面的投资相对较少,然而,在基础设施投资上,地方约占政府总投资的一半以上。2003年,地方(市)政府用于基础设施投资为126亿加元、联邦为46亿加元、省为51亿加元,分别占56%、21%、23%。在收入方面,来自联邦和省级政府的转移支付数额虽在缓慢增长,但自20世纪90年代以来,其在地方收入构成中的比重却在下降,20世纪90年代初,转移支付约占市政府收入的23%,1995年达到26%,其后一直下降,到2005年约占17%。
2.地方财力较弱,政府间财政关系趋向紧张。公共产品理论认为,低层级政府更了解居民的偏好且地方性公共产品受益范围明确,由地方负责供给符合公共财政的效率和公平原则。通常,地方政府承担的职能领域相当广泛,而在税收收入上,财产税较适合由地方政府征收,地方税种单一,支出和收入间有较大的缺口,需要上级政府的财政拨款。支出分配、收入分配和转移支付决定着政府间关系的变化。财产税作为加拿大地方政府税收收入的唯一来源,在其收入中,40%依靠财政拨款,对上级政府的依赖性较强。
3.加拿大地方财政发展的趋势。地方政府在面对公共服务需求不断上升的压力下,谋求与上级政府间税收分享成为其化解财政危机的选择之一,而加大财产税的征收及依靠销售和收费成为地方政府缓解财政困境易于选择的行为,政府间职能的重构成为化解财政危机的必然选择。
三、加拿大地方财政对中国的启示
通过以上分析,结合中国国情,加拿大地方财政对中国有以下几点启示:
1.政府间事权财权的明确界定。政府间事权的明确界定,是决定国家财力分配的依据。加拿大首先界定各层级政府的事权,这是合理划分财权的出发点。政府间事权财权的划分符合公共财政理论要求,联邦、省级政府负责全国性和区域性公共产品和服务的供给,征收流动性较广的税收收入,集中了较大比重的财政收入,负责提供均等化的财政拨款,达到政府间的财政平衡,提供最低水平的公共服务,监督地方政府的行为;地方政府提供与居民生活密切相关的公共服务,各级政府依据法律,明确履行各自的职责,虽有些事务由多级政府共同提供,但各级政府保持相对独立性。而中国当前的状况是政府内部层级间职能分工不明确,政府应提供哪些公共服务或一项公共服务应由哪级政府提供并不明确;在财权上低端政府拥有哪些可预测的、稳定的财政收入不明确,事权、财权界定模糊是中国政府间关系的特征之一。合理界定政府间事权财权是中国政府改革必须要解决的问题。
2.完善省以下的分税制,规范各级政府的财政行为,加强财政监督。加拿大各级政府收入中都形成了以一种或几种税收为主的税收体系,地方政府形成以财产税为主的地方税体系,其成为地方可靠的收入来源;同时财政拨款在一定时期内较稳定,成为地方可预测的收入来源,使得地方政府可合理安排支出。中国1994年分税制改革时,只规定了中央和省级政府间的税种划分,对省以下财政分税没做规定,所以,现行省以下财政基本不存在分税制,也没有其他规范的做法[4]。县乡政府财政收入缺乏稳定性和可预测性,没有形成地方税体系,来自上级政府的转移支付缺少可预测性,而职能却在增多,财政收支缺口加大,造成县乡政府财政困难。因此,完善省以下分税制财政体制,在下放职能的同时给予县乡政府相应的财权,规范省以下的转移支付制度,成为化解县乡财政困境的必然选择。加拿大地方预算由议会审议通过,注重民众的参与监督,透明度高,预算约束力强,成为指导政府行为的法律性文件,不得擅自变更,注重对财政行为的监督,体现了地方自治的理念,这些都是中国地方政府改革值得借鉴之处。
参考文献:
[1][加]梅尔维尔.麦克米兰.加拿大的农村地方政府[G]//沙安文.地方政府与地方财政建设.北京:中信出版社,2005:398.
[2][加]理查德.廷德尔.加拿大地方政府[M].北京:北京大学出版社,2005:213-250.
[3][加]阿尔莫斯.塔绍尼.市政预算[G]//沙安文.地方财政与地方政府治理.北京:人民出版社,200:200.
[4]贾康.地方财政问题研究[M].北京:经济科学出版社,2004:44.