摘 要：公共财政和构建和谐社会的理念之间具有内在统一关系，公共财政在和谐处理利益分配关系、充分调动各方面积极性、构建和谐社会的历史进程中能够发挥重要作用。公共财政促进和谐社会制度构建的着力点主要是完善公共财政、收入分配、社会保障三个方面的制度。关键词：公共财政;和谐社会;制度构建
中图分类号：F810．2
文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2007)10-0087-05
对和谐社会的向往是人类社会孜孜以求的目标。党的十六届六中全会《决定》提出了到2020年构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务、工作原则和重大部署。公共财政作为政府全面履行职能和加强宏观调控的物质基础、体制保障和政策手段，在构建社会主义和谐社会过程中肩负着重要职责。
一、和谐社会的公共产品属性
党的十六届六中全会《决定》指出，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。具体而言，和谐社会的含义包括：社会结构协调均衡，社会系统良性运行，经济和社会、城市和乡村、东中西部不同区域、人和自然、国内发展和对外开放等关系良性互动、协调发展，人与人之间相互友爱、相互帮助，社会成员各尽其能、各得其所而又和谐相处。由此可见，社会主义和谐社会是一个历史的、整体的、发展的概念。体现了党中央把治国理政的视野拓展到经济、政治、文化、社会和人的发展等各个方面，并且运用多种手段统筹各种社会资源，综合解决社会协调发展问题。
对公共产品的界定是公共财政理论的基石。公共产品（public goods）一般是和私人产品（private goods）相对而言的。其概念最初是由兰度尔（E．R．Lindahl）提出的，后来在1953年和1954年萨谬尔森（P．A．Samuelson）以两篇精湛的论文加以发挥。[1-2]这被看成是“公共财政理论发展的主要突破之一”。后来的经济学家发展了萨谬尔森的公共产品定义，从分析公共产品所具有的两大特征来界定公共产品的概念，即将公共产品界定为具有非竞争性和非排斥性的产品。非竞争性，即消费者消费某产品时并不影响其他消费者同时从该产品消费中获得利益。非排斥性，即在产品消费中很难将其他消费者排斥在该产品的消费利益之外。公共产品的非竞争性和非排斥性源自于产品的不可分割性。[3]由于产品在消费中不能按照消费者的需求进行数量上的分割，因而这类产品在消费中呈现出集体消费、共同受益的特征，或者说呈现出受益完全外部化的特征。即所有的消费者共同消费同一个产品，每一个消费者均可从该产品消费中获得利益，在自己获得利益的同时，并不妨碍他人从中获得利益，消费者之间不存在利益上的冲突。
相对于私人产品满足私人需要而言，公共产品是满足公共需要的物质载体。公共产品可能是一种具体的产品，也可能是一种服务，还可能是对某种产品或服务的选择权利。[4]有许多在传统上不被认为是商品的事物具有公共产品的特征。[5]如诚实，如果每个市民在商品交易的时候都是诚实的，整个社会就会因为商业成本的减少而获益。这种成本的减少既表现为非竞争性，也表现为非排他性。
由以上分析可推得，和谐社会在本质上也是一种公共产品，如果社会是和谐的，生活在其中的每一个人都能得到满足，没有人会被排除在对这种满足的享受之外，对和谐社会的消费是非竞争性的。而提供公共产品和服务、满足社会公共需要是公共财政的主要目标和工作重心。从这个角度说，公共财政和构建和谐社会的理念直接相关、紧密联结，两者间具有天然的内在统一关系。
二、公共财政价值目标与和谐社会内涵的一致性
在中国，公共财政在政府管理中作为一个明确概念的确立，发生于20世纪90年代后期。[6]公共财政理论建立在市场失灵的基础上，在市场失灵的区域需要有政府相应的干预、调节，解决作为政权组织者和社会经济管理者的政府如何最有效地向社会提供那些市场不能有效提供的公共产品和服务、满足社会公共需要的问题。只有这样，政府和市场形成合理的相辅相成的分工互补关系，才能有利于生产力的充分解放与社会总体效益和总体福利的最大化。由此，公共财政是与市场经济体制相适应的一套制度框架，是以满足公共需要为目的，以提供公共产品为手段，以弥补市场失灵为活动范围的一种以政府为主体的资源配置方式。[7]
公共财政有四大价值目标：体现公共性、保障公平性、实践公益性和实现法治性。[7]公共性是公共财政的本质特征，它是指政府作为人民权力的受托者和委托权力的执行者，应按照全社会的共同利益和人民的意志，从保证最广大人民根本利益的基本点出发，制定与执行公共政策。公共财政的公平性是指财政分配符合社会绝大多数成员认可的正义观念。公共财政的公平性主要从财政体制选择、公共收入结构、公共支出结构、解决协调发展问题四个方面加以度量。公共利益是与个人利益相对应的，具有客观性、社会性和共享性，公共产品和服务则是公共利益的具体形式。法治性是指公共财政通过法律体系来严格界定政府收支活动，从而保护个人财产权利不受侵犯。法治性既是公共财政模式的重要特征，又是公共财政公共性得以实现的必要保障。概而言之，公共财政活动的目标是满足社会公共需要。社会公共需要的内容不是一成不变的，而是随着政治、经济、文化环境的发展而逐步发展变化的。在现代市场经济条件下，社会公共需要包括三个层次：第一层次是保障社会政治经济秩序稳定及正常运转的需要，如行政、国防、公检法司、外交等；第二层次是保障社会经济发展及人们生活质量和福利水平提高的一些公益性、基础性条件的需要，如文化教育、医疗卫生、社会保障、生态环境保护、公共基础设施、基础产业、支柱产业和高风险产业等；第三层次是保障市场经济顺利高效运行所必需的各种调控措施、政策、服务等方面的需要，如市场经济体制改革、全国统一的综合性市场体系、公平有序的市场竞争环境、宏观经济的调控政策等。[8]
胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话，高度概括了社会主义和谐社会的内涵，指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[9]这六大特征相互联系、相互贯通，既包括社会关系的和谐，也包括人与自然关系的和谐，体现了民主与法治的统一、公平与效率的统一、活力与秩序的统一、科学与人文的统一、人与自然的统一。
两相对比分析可见，公共财政的公共性、公平性、公益性、法治性四大目标与和谐社会的内涵具有内在统一性：一是公共财政为保证经济社会发展提供有效的保障机制。按照公共性的要求，公共财政的职能作用主要是合理配置资源、保持经济稳定，而经济的持续稳定较快发展是构建和谐社会的基本前提；公共财政所提供的教育、卫生、社会保障等公共产品和服务，是促进社会和谐的关键所在。二是公共财政为推动社会民主法治提供重要实现渠道。政府预算是将国家政治生活与人民切身利益联系起来的直观渠道之一，其审批、执行和监督的规范化、法治化是社会民主法治的重要内容。加强公共财政建设，可以协调不同主体的利益关系，形成一种有益的利益表达和平衡机制，有助于社会的安定有序。三是公共财政为实现社会公平正义提供有力的政策工具。公共财政是一视同仁的财政，为社会成员提供平等的公共服务，为市场主体营造公平竞争、共生共长的环境。公共财政通过税收、转移支付、补贴等政策手段，可以有效地调节收入分配和财富存量，实现社会相对公平。四是公共财政为激发社会活力提供了良好的社会基础。公共财政的公益性特征合理地规范了政府与市场的关系，可以调动市场主体的积极性和创造性，形成充满活力的良好社会氛围。同时，社会公共需要三个层次的内容都已融合到和谐社会的内涵和特征当中，和谐社会已经成为现阶段中国社会最广泛的公共需要综合体，公共财政活动实现其目标的过程，就是促进构建社会主义和谐社会的过程。
和谐社会与公共财政都不是恒久不变的，构建和谐社会是一个不断解决问题和化解矛盾的持续过程，公共财政在发展完善过程中也会碰到各种问题。无论是它们的形式还是它们的内容都应随着经济社会环境的变化而发生改变，它们自身存在着向前发展的力量，而相互之间的作用可以产生相互促进、共同发展的效果。和谐社会和公共财政都处于动态发展过程中，由于二者之间的密切联系，它们并非各自独立发展，而是在自身发展中不断影响对方，相互促进，向前发展。从和谐社会的角度说，由于得到来自于公共财政充分的物质供给和受到公共财政稳定的机制制衡，构建和谐社会的进程将加快，和谐社会的质量将得到提高。从公共财政的角度说，由于受到来自和谐社会的目标约束和路径约束，公共财政的发展目的更加明确，公共财政资源运用更有效率，最后将以“和谐财政”的面貌，成为和谐社会的重要组成部分和推动力量。总之，在总体目标一致的基础上，和谐社会和公共财政相互促进，彼此制约，不断消除经济社会中新产生的不和谐因素，逐渐实现人与人、人与社会、人与自然之间的和谐。
三、公共财政在构建和谐社会过程中的作用
随着社会主义市场经济体制的不断完善，公共财政与经济、政治和社会文化生活的关联更为紧密，其在和谐处理利益分配关系、充分调动各方面积极性、构建和谐社会的历史进程中能够发挥重要作用。同时，公共财政的资源配置、收入分配、经济稳定与发展三大职能要受到和谐社会实现路径的制约，必须以促进构建和谐社会为导向，相应进行侧重点的调整与转变。
1．在资源配置方面要侧重于结构调整。在主要依靠市场力量进行结构调整的同时，公共财政也应发挥结构调整的导向作用与调节作用，通过对增量资金的合理配置，带动存量资产的调整，纠正产业结构以及投资和消费关系的失衡，协调经济发展，实现整体优化。这就要求：调整财政支出结构，逐步退出竞争性领域，压缩一般性生产项目的财政投资，增加基础设施、主导产业、高新技术产业和环境保护方面的投资，增加对科技、教育等重点社会事业的支出，加快社会保障体系建设，解决企业办社会问题等。
2．在收入分配方面要侧重于理顺收入分配关系，保证社会的公平正义和充满活力。这就要求：科学调配财政资源，统筹兼顾各阶层利益，通过增加公共支出和转移支付等措施，缓解地区之间和社会成员之间收入分配差距扩大的趋势；支持最低生活保障和最低工资标准的提高，促进社会救助制度的建立；支持公共卫生和医疗服务体系建设，提高疾病预防控制和医疗救治服务能力，降低医疗成本；完善财政促进就业长效机制，积极支持农村劳动力转移就业等。
3．在经济稳定与发展方面要侧重于缓解社会问题和资源环境的压力。这就要求：公共财政致力于建立和完善公共安全的保障机制，提高公共财政应对突发事件和抵御风险的能力, 维护社会稳定；逐步建立和健全以公共财政为主导的多种渠道的生态补偿机制，积极推动经济增长方式从粗放型向集约型、节约型和生态型转变，推动从先污染后治理向着生产全过程的污染防治转变；加强环境污染综合治理，支持城市和工业区污水、垃圾处理设施建设，积极推广农业新技术，减少农业环境污染，构建城乡绿色生态系统。
四、完善公共财政制度，促进和谐社会构建
耶鲁大学陈志武教授曾提出“中国人为何勤劳却不富有？”的问题，他归结为是制度的因素，并认为当机制不利于市场交易时，人们的相当一部分勤劳是为了对冲制度成本。[10]这充分说明了制度建设的重要性。党的十六届六中全会《决定》指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务。”接下来对完善民主权利保障制度、法律制度、司法体制机制、公共财政制度、收入分配制度、社会保障制度等提出了发展方向和明确要求。其中后三项制度和公共财政直接相关，是公共财政促进和谐社会制度构建的着力点。
1．完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。
美国在“进步时代”的几十年间通过建立现代意义的税收制度、预算制度和政府理财中的公共监督制度、法治建设等，引出了其后来的世界头号强国地位，其中制度建设功不可没。从中我们可以得到一些启示：改造公共财政是加大政府透明度、调节收入分配、缓解社会矛盾、增强国家能力的制度条件；改造公共财政是低调的、具体的、务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。[11]完善公共财政制度促进和谐社会建设要坚持“和谐导向”，即完善公共财政制度要体现社会主义和谐社会构建的总要求，一方面制度完善的全过程要能充分体现和谐社会建设的要求，另一方面，完善后的公共财政制度要能为和谐社会做贡献。[12]
(1)着力做大经济财政“蛋糕”，为建设和谐社会提供坚实的物质保障。一是加强和改善财政宏观调控。根据经济发展形势，相机抉择财政政策，促进国民经济持续快速发展。二是完善税收政策，为企业发展营造良好环境，努力做大企业“蛋糕”。三是加强税收征管，确保应收尽收。
(2)着力完善公共财政制度，促进基本公共服务均等化。一是调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域。二是进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。三是加大转移支付力度，完善和规范转移支付制度，促进地区间基本公共服务均等化。四是完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，切实缓解县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力。
(3)着力加大政策扶持和资金投入力度，加快社会主义新农村建设。一是逐步扩大公共财政覆盖农村范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。二是完善并加强粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴政策，积极研究探索建立对农民种粮收益综合补贴制度。三是积极支持农业综合生产能力建设，促进现代农业发展。四是大力支持“科技富民强县专项计划”、“广播村村通工程”等，全面促进农村社会事业发展。
(4)着力推进和深化各项财税改革，为和谐社会建设创造良好的体制环境。一是推进预算管理制度改革。全面深化部门预算、国库集中支付制度、非税收入征管制度、政府采购制度改革，着力建立科学规范的政府收支分类体系。二是稳步推进行政事业单位国有资产管理改革。抓紧制定行政事业单位资产配置、使用、处置、收益管理等配套制度。部署开展全国范围行政事业单位资产清查工作，摸清行政事业单位资产家底。三是大力支持国有企业、金融、流通体制、外贸等体制改革，促进完善社会主义市场经济体制。
2．完善收入分配制度，规范收入分配秩序。
进一步健全收入分配制度，是维护社会公平、促进社会和谐的必然要求。公共财政应致力于整顿和规范收入分配秩序，合理调整国民收入分配格局，逐步消除贫富两极分化。
（1）形成一个合理、公正的社会分配结构。就整个社会的分配格局来说，我们应当培育一个庞大的“两头小，中间大”的中等收入人群。人没有恒产就没有恒心，这是一个很简单的道理。当人们一无所有的时候，很难对社会有一个积极认同的态度；但是，当人们普遍拥有了一份来之不易的、像样的家庭财产，过上了比较稳定、富裕的生活时，就会希望社会保持一种稳定的局面。所以，要想使社会得到健康发展和正常运行，就必须逐步形成一个庞大的“两头小，中间大”的“橄榄型”的分配结构。这一点，已经越来越得到社会各个阶层的广泛共识。要逐步扩大中等收入者的比重，重点完善劳动、资本、技术、管理等生产要素参与分配的制度。加快事业单位改革，根据单位类型不同实行符合不同类型事业单位特点的收入分配制度。加大居民收入分配调节力度，从个人收入的存量、增量、转让等环节全方位调节。着力提高低收入者的收入水平，在经济发展的过程中不断扩大就业。不断建立健全农民增收减负的长效机制，千方百计增加农民收入。
（2）着力整顿和规范收入分配秩序，逐步缩小贫富差距。一是实施公务员工资制度改革。二是完善企业收入分配制度。规范企业按劳分配与按生产要素分配相结合的分配方式，建立健全动态调整和严格执行最低标准工资制度，有效调节部分垄断行业过高的收入水平。三是进一步整顿和规范财经秩序。严肃财经纪律，加强财政监管，坚决打击偷税逃税、做“假账”、损失浪费国有资产等各种财经违法违纪行为，维护收入分配的“起点公平”。
（3）运用税收等手段加强对收入分配的调节。一是协调区域发展的税收政策。为缩小地区经济发展差距，2000年以来，国家先后出台了促进西部大开发和支持东北老工业基地发展的税收政策，要继续坚持下去。二是维护社会稳定的税收政策。这类税收政策主要是为了扶持弱势群体。[13]各级税务部门要切实采取有效措施，帮助包括城镇下岗职工、失业人员、求职无门的农民工等弱势群体，积极创造条件为他们提供更多的就业机会，使他们能够共享改革成果，和谐解决潜在的非对抗性矛盾，维护社会的公平和稳定。三是营造有利于民营经济快速发展的良好税收环境。
3．完善社会保障制度，保障群众基本生活。
社会保障是民安所在，历来被称为老百姓的“安全网”、社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”。[14]建立和完善社会保障体系，在构建社会主义和谐社会中具有重要的地位和作用。当前我国国民经济持续、快速健康发展，公共财政体系建设不断加快，全民社会保障意识不断增强。为进一步完善社会保障制度创造了有力的条件。但是，目前我国社会保障体系尚不完善，仍然存在着覆盖范围比较窄、制度不够完善等一些亟待解决的问题，从长远看，我国社会保障体系还将承受来自人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的压力。必须进一步加大改革的力度，加快完善社会保障体系。
（1）加快完善社会保障制度。当前与今后一个时期，要进一步扩大做实养老保险个人账户的试点范围，在全国逐步做实个人账户；逐步提高养老金统筹层次，建立正常的养老金调整机制，鼓励有条件的企业建立企业年金，推进机关和事业单位的养老保险制度改革。要在继续巩固城镇职工基本医疗保险制度的同时，逐步建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保障制度。在统筹城乡社会保障制度方面，重点是加大工作力度，切实将农民工纳入工伤保险，积极推进农民工参加大病医疗保险，探索农民工的养老保险，做好被征地农民就业培训和社会保障工作，并在有条件的地方逐步探索建立农村的社会养老保险制度。
（2）进一步扩大社会保险的覆盖范围。社会保障制度只有广泛覆盖才能体现公平、增强抵御风险的能力。必须把让更多的人享有社会保障作为推进社会保障事业发展的优先目标，使越来越多的社会成员享有社会保障。当前主要是根据所有制结构调整和就业形势变化的需要，以混合所有制、非公有制经济组织的从业人员、灵活就业人员和农民工为重点，扩大社会保险的覆盖范围。
（3）进一步明确政府的社会保障责任。进一步加强基金的征缴管理，严格执行社会保险等级和缴费申报制度，建立激励机制，强化执法监察，做到应收尽收；进一步明确政府的社会保障责任，积极调整财政支出结构，特别是加大地方财政对社会保障的资金投入，逐步提高财政支出中用于社会保障的比重。建立健全社会保险基金预决算制度，强化预算约束，形成稳定的资金来源渠道。随着逐步做实养老保险个人账户，基金积累越来越多，需要制定相应的投资运营办法，实现基金的保值、增值。
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（责任编辑：杨全山）