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文章编号：1001-148X（2016）11-0047-06
摘要：澳门政府财政的结构失衡、资金运作效率不高和经济调节功能弱化等问题受到社会各界的关注，尤其是博彩业单一化导致的财政失衡问题尚未得到有效解决。基于祖国内地新常态的经济下行压力，本文对澳门财政的结构性失衡问题进行探讨，结合时间序列模型与协整分析探究其对经济的潜在调节功能，以期寻找问题的根源，并提出相应的建议。
关键词：澳门财政；平衡；经济增长；预算；时间序列分析
中图分类号：F8122文献标识码：A
收稿日期：2016-08-10
作者简介：张涛（1976-），男，江苏苏州人，澳门理工学院公共行政学校副教授，经济学、管理学双博士，研究方向：财政学、贸易经济、数量经济等。
受祖国内地经济新态势的影响，澳门政府的财政问题2014年以来备受关注，尤其在澳门过度依赖的博彩业下行的压力下[1]，大量问题的涌现与澳门政府财政的结构性失衡、财政收支失衡，以及财政资金使用效率低下有密切的关系。本文利用2000年到2014年的数据对澳门财政和经济状况进行完善的时间序列检验和分析，旨在为澳门财政的持续稳定发展提供决策依据。
一、澳门财政收支的整体状况
根据1976年颁布的《澳门的组织章程》，澳门政府拥有资产与负债的独立财政权力，由总督负责管理。澳门回归祖国后在基本法和相关法规条例中又对澳门的财政预算进行了一系列规定，但并不完善。澳门政府2010年制定了专门的财政储备制度法案，而这些法规制度的建立并没有消除澳门财政的主要隐患，也没有提高澳门财政的调节功能和使用效率。
（一）澳门实际财政收入与预算收入
图1反映了澳门2000年至2014年财政预算收入和实际收入的变化情况，可以说基本上处于平稳渐增阶段，预算收入和实际财政收入都在缓慢增加，但是增加幅度并不明显，而且预算中的财政收入和实际财政收入间的差距也很小，这说明澳门政府对财政收入的控制力还很强。2004年以后，澳门的实际财政收入出现了爆发式增长，到2013年止增加737倍，相应的预算收入也不断调整，但是预算收入始终远低于实际财政收入——2013年澳门实际财政收入已超出当年预算收入4114亿澳门元，相当于预算收入的13倍还多，这说明澳门政府的预算已不能控制实际财政，这对澳门政府的预算体系提出了挑战。
目前，尽管博彩业税收仍能维持澳门政府的基本财政收入，但受各种内外部经济、政治因素的影响，澳门博彩业很难确保长期性的持续增长，整体稳定性较低。从图1可以看出澳门实际财政收入2014年相对于2013年有明显下降，这是近十几年来澳门实际财政收入的第一次下降。这是外部政策因素导致澳门博彩业2014年以后受到冲击，受博彩税收下降导致的，此时澳门政府的财政收入来源单一，过度依赖博彩税收为主要收入的问题开始显现，致使澳门政府的财政收入潜在风险加大、稳定性不足。因此，澳门政府要保持公共财政收入的稳定性，就要打破单一的财税来源，必须充分利用公共开支的功能性调节，提高澳门经济结构多样性。
（二）实际财政支出与预算支出
图2给出了澳门政府2000年到2014年财政实际支出和预算开支的变动情况，从整体来看，澳门公共预算支出从2000年到2013年一直呈增加趋势，2014年政府开始在预算中消减支出。就实际财政支出而言，整体也呈现上升趋势，除了2007年和2013年略微下降以外，其它各年份均有所增加，其中政府预算在2014年减少了财政支出。但是，2014年实际财政支出却相对增加，大大缩小了预算支出和实际支出的差距。此外，图2显示澳门政府2006年之前的当年预算开支往往略小于实际公共开支，而2006年之后预算开支却明显大于实际财政支出，且在2014年之前一直有持续扩大的趋势，这说明澳门政府对实际财政支出在2014年之前控制得比较严格。但是，过于严格的控制会减小财政支出对经济的功能性调节作用，甚至无法满足经济增长对基础设施的需求，导致社会矛盾的增加。
（三）财政盈余变化与国民经济发展
图3显示2000年到2014年间澳门财政盈余变化，除了2013年到2014年财政盈余有所下降外，澳门财政在此15年间一直呈现上升趋势。2013年澳门财政盈余相对2000年增长了3964倍，极高速的增长看似可以促进澳门财政稳定，实际却损害了澳门财政收支平衡，过度的盈余损害了澳门经济整体发展的效率。此外，澳门财政预算基本上遵循古典预算原则，其中最重要的一条就是收支平衡原则。根据澳门财政预算纲要法，澳门财政预算应当“量入为出，力求收支平衡”，而现有澳门财政盈余过大的现象明显违背了这一原则。
二、澳门财政收支结构
（一）澳门财政的收入结构
类似复式预算，澳门财政收入主要分为经常收入和资本收入。表1列出了2010年到2014年澳门主要财政收入的数据。从结构方面看，澳门财政收入中98%到995%依赖于经常收入，资本收入几乎可以忽略。在经常收入中，与赌博专营权有关的直接税占了80%以上，这说明澳门的财政收入主要依赖于与赌博专营权有关的直接税。 从时间变化来看，澳门博彩税2011年比2010年增长了429%，而2014年只比2013年增加了27%，这说明澳门财政收入减缓主要是因为博彩税增加趋缓；与此同时，经常收入中的财产收益、耐用品出售以及其它收入，与整体资本收入都呈现下降趋势，唯有其它类的直接税（例如营业税、职业税等）2014年比2013年有很大增长，增加幅度达到264%。另外，罚款费用收入和其它经常收入也有很大增长，分别达到366%和1115%，除这些以外的其它收入都只有略微变动。这说明尽管澳门政府意识到了过于依赖博彩税带来的危机，企图通过其它税种来调节总体财政收入结构，但由于博彩税占总收入比重过大，而没有明显的效果。
（二）澳门财政的支出结构
表2给出了澳门财政按职能分类的支出结构，其中教育、房屋支出2014年与2013年连续两年都比上年下降，尤其是相对于一般行政部门和治安部门，这两个部门财政支出在2010年都小于教育部门，但到2014年均已超过教育部门支出。将这两种职能支出与类似条件的香港横向比较，不难发现澳门这两种职能支出在2011年支出比例就已超过香港。澳门一般行政服务支出占财政比例2011年为16%，而香港至2012年才11%。澳门公共秩序和安全服务支出比例在2011年为11%，香港才8%。随着这两种支出的增长，所占比例越来越大。在环保和医疗等方面，澳门财政支出比例明显小于香港，其它部门也有类似情况。从静态来看，澳门公共支出中占比例最多的不是各个职能部门的支出，而是其它职能支出，约占总支出的57%左右，其它职能支出主要包含了澳门政府正在建设的公共设施超支部分。可见，澳门财政资金运用的低效率已显著影响澳门财政支出结构，一方面现有超支比重过大，另一方面新建基础设施严重不足无法满足社会经济需求，损害了澳门经济的全面均衡发展。
三、澳门财政与宏观经济增长的互动功能分析
根据凯恩斯基本货币理论[2]和哈维·罗森的财政理论[3]，政府应当利用财政和政策两种手段调节经济，通过政府财政对经济的影响适度增减需求，以减少贫富差距，稳定经济均衡运行。著名财政学家马斯格雷夫[4]认为政府在经济中扮演着重要的角色，公共财政可以对经济起到三个基本作用：一是优化资源配置，减少贫富差距；二是调解和稳定总体经济的运作；三是提高经济整体效率。因此，政府的财政收支与整体宏观经济运行有着密不可分的联系，形成了良性互动的关系，经济的增长可以促进财政收支的增加，而财政的扩张应当对整体经济的平稳发展起到有益的促进作用。
本文利用2000年到2014年澳门财政支出和澳门宏观经济数据进行时间序列分析，以期提供相关的参考依据。对澳门历年的财政支出进行单位根检验（结果如表3），发现澳门财政支出有单位根的原假设不能被拒绝，必须考虑VAR等回归方法。除单位根以外，时间序列模型还必须考虑协整问题，除了财政支出这个主要回归变量，还要分析整体经济，本文挑选GDP（地区生产总值）、CPI（消费物价指数）和失业率作为主要的分析对象，先检验这些变量的协整现象。
本文采用常用的约翰逊协整检验（Johansen tests for cointegration），采用2阶滞后期，检验结果如表4所示。从结果来看，当秩为0时，迹统计量87182大于统计临界值4721，没有协整方程的原假设被拒绝。当秩为1，迹统计量4628大于统计临界值2968，小于或者等于一个协整方程的原假设被拒绝。当秩为2，迹统计量20238大于统计临界值1541，小于或者等于两个协整方程的原假设被拒绝。当秩为3，迹统计量045小于统计临界值376，小于或者等于三个协整方程的原假设不能被拒绝。因此，要采用VEC时间序列回归，且以秩为3进行估计。
估计结果如表5所示，为简化分析只列出澳门政府财政支出为解释变量的回归系数，解释其对澳门宏观经济3个主要指标的影响。从估计结果看，澳门财政支出对澳门失业率及澳门GDP没有明显影响，其回归系数的统计量均不显著，但是对澳门的消费物价指数有明显的负相关性影响，这说明政府财政支出的扩张会压制地区私人消费价格。此外，为了解经济发展对财政的影响，本文以财政收入为被解释变量，以GDP作为解释变量进行时间序列分析，经过协整检验发现没有协整方程的原假设不能被拒绝，无须使用协整分析，使用原始的向量自回归（VAR）模型即可。回归结果显示GDP的一阶滞后变量回归系数是1 1939，统计量为784，具有显著的统计意义；GDP的二阶滞后变量回归系数是1 0253，统计量为523，也具有显著的统计意义。因此，澳门经济的增长可以明显促进澳门政府财政收入的增加，但是澳门政府财政支出对澳门经济平稳发展却没有起到有效作用。
四、澳门政府财政结构和功能的主要问题
虽然澳门财政受到当地经济急速增长的刺激，在2014年之前的十几年间始终保持高速增加趋势，但受到当地经济条件的制约而始终存在很多问题，一些问题在经济下行压力下更加明显。综合之前的分析，本文总结出以下几点主要问题。
（一）财政收入结构失衡
财政收入来源过于单一，影响澳门财政收入的稳定性和可持续性。由于高度单一的博彩经济体系，澳门的财政收入过于依赖博彩税收，容易引起财政收入不稳定，尤其当博彩业受到冲击的时候，博彩业税收的下降必然导致整个财政体系收入的减少，这个问题已经在2014年以后显现。
（二）预算收支与实际财政收支数据失衡
图1和图2显示澳门财政预算数据与实际数据差别很大，说明澳门政府财政预算无法有效对实际财政收入和支出进行控制和管理。实际税收收入和预算收入之间巨大的差额可能会导致社会资源的浪费和不合理分配，而实际财政支出和预算支出的明显差距会极大削弱财政部门对当年财政资金使用的管理和控制能力。
（三）财政实际收支失衡，历年盈余过大
澳门财政最大的一个特点就是财政盈余过大，而财政收支相抵达到出入动态平衡才是最好的状态[5]，过度的盈余会对社会经济造成压力，甚至破坏整体宏观经济的运行，尤其对私人消费和私人投资领域造成影响，资金周转减缓最终影响国民经济运行效率。
（四）政府大量公共项目超支严重，财政资金运作效率低下
由于澳门政府对财政资金运作效率低下，加上预算无法有效管理财政收支，而立法机构对财政的监督能力又很有限，导致澳门政府大量公共支出项目严重超支，最典型的例如北安码头项目和城建轻轨项目。轻轨项目的开支从最初估算的27亿增到42亿又增至75亿，目前已经增加到110亿，但仍然无法完工。澳门大学横琴校区的建设花费了102亿，超支近44亿元。总之，澳门近年的政府大型项目几乎都出现了严重的超支。
（五）财政收支的宏观经济调节功能弱化，不能起到调节经济平衡、稳定经济增长的作用
根据马斯格雷夫[4]的财政理论，政府财政应该起到调节宏观经济、稳定就业和经济运行的作用。但是，澳门财政基本没有起到此类作用，澳门财政收入随着经济增长在增加，财政支出却对就业和整体经济几乎没有任何明显的影响，澳门政府财政的经济调节功能无法体现，财政支出对经济的负面作用依然存在。
五、对澳门财政的主要建议
针对以上几个主要问题及其产生原因，本文提出以下几点建议：
（一）调整经济结构，促进财政收入多元化
由于澳门财政收入过度依赖博彩业，致使其财政收入缺乏长期稳定性，尤其在祖国内地相关政策不利于澳门博彩业发展，以及亚洲周边地区博彩娱乐业竞争加剧的情况下，澳门财政收入已经出现增长趋缓甚至下滑的态势。为了长期稳定的财政收入来源，澳门必须要推动产业多元化的发展，应综合发展休闲、旅游、会展、零售等行业，以提升澳门经济结构的合理性。此外，澳门还可适当发展金融、贸易等产业。这些产业对自然资源的依赖程度较低，对于澳门这样严重缺乏资源和土地的地区比较适合。
（二）适当扩张收入来源，调整税收结构
为了扩大澳门财政收入来源的渠道，除了调整经济结构以外，还可以在现有经济体系中调整税种或适当增加税收收入数额。对现有税种在合理范围内可以增加税收数额，尤其是针对一些非必需品，如名贵烟酒、古董、名表等增加税率，不会影响普通市民的生活水平。此外，可以扩大税基，引入新的税种，例如奢侈品税、房屋闲置税等，这些税种不仅增加了财政收入，却不会对普通居民生活有影响，还能适当调节贫富差距[6]，还会对澳门整个社会的稳定起到促进作用。
（三）提高财政预算编制水平，减小预算和实际收支差距
澳门财政部门编制的预算与下一年的财政实际收支差距较大，应当加强预算的编制水平，使预算数额大致可以接近下年的实际数额，从而让政府预算起到对财政的实际管理和控制效果。另外，财政税收部门应该严格按照预算中规定的数额进行征税，不应过分脱离预算数额。立法部门（即澳门立法会）的会员应该得到预算方面专业的指导和解释，使其可以更好地了解预算和政府财政，从而真正起到对财政和预算的监督和审批作用。
（四）妥善分配财政收支，减少大量盈余
澳门政府财政大量盈余的出现违反了政府财政收支平衡的基本原则，削弱了宏观经济的整体效率，在一定程度上造成资源的浪费。当经济水平和财政收入增长到一定阶段，澳门政府对财政资金的应用不可以局限在政府日常开支以及有限的基础设施建设，而要更多地增加社会福利、医疗、教育、文化等方面的支出，为整个社会经济的良性发展奠定基础。
（五）加强对财政监督、资金使用效率
澳门对财政预算的监督力量薄弱，既缺乏专业的机构又缺乏相关信息的透明度，使得立法会员和民众无法有效地对财政和预算进行监督。因此，应该成立更加专业的财政监督部门，该部门不仅可以监督财政资金的日常运作，还需要向立法会提供相应的专业指导和咨询建议，帮助立法部门更加有效的监督和审批政府财政预算；同时，开放财政预算的使用信息，让普通民众与媒体可以参与监督政府财政，从而提高财政资金的使用效率。
（六）提升政府行政水平，减少浪费
澳门政府基本采用传统的科层制，使得政府管理僵化，在财政资金的使用上明显体现出效率低下的状况。因此，应该适当增加财政资金使用灵活性，提高资金使用效率，如引入公私合作制度，提高资金效率和灵活性，强化委员会制度对资金的管理，从而打破寻租模式等。
（七）加强财政收支对经济的调节功能，稳定经济发展
政府财政一个最重要的功能是调节宏观经济，但澳门政府财政基本没有起到相应作用，既未能有效地减少贫富差距，也没有对整体经济的运行起到很好地促进作用。澳门政府财政应该加强对经济的调节作用，有效合理地促进经济的可持续发展。
参考文献：
[1] 张红峰.流动性的变化及其对澳门博彩经济的影响[J].亚太经济，2015（6）.
[2][美]凯恩斯.就业、利息和货币通论（精选本）[M]. 香港：商务印书馆，2002.
[3][美]哈维·罗森.财政学（第七版）[M].郭庆旺，等译.北京：中国人民大学出版社，2006.
[4][美]理查德·马斯格雷夫.财政理论与实践（第五版）[M].邓子基，等译.北京：中国财政经济出版社， 2003.
[5][美]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.微观经济学（第十七版）[M].北京：人民邮电出版社，2004.
[6]张涛.政府财政、收入分配与扩大内需——基于VAR与GARCH的时间序列分析[J].理论导刊，2013（5）.
The Status of Public Finance in Macao and Its Correlation with Economic Growth
ZHANG Tao
（School of Public Administration， Macao Polytechnic Institute， Macao 999078， China）
Abstract：Macao government′s financial problems， such as the imbalance of financial structure，the low operation efficiency of capital and weak economic adjustment function，etc， have been significantly concerned by the community and society of Macao， especially the existing problem of fiscal imbalance due to singular economic structure of gambling industry has not been solved effectively. Under the pressure of newly downward economic status of Mainland China， this study discusses fiscal structure problems in Macao. With combining time-series analysis and co-integral analysis， this paper also explores fiscal adjustment relationship with economy to find the sources of problems， and give the appropriate advice.
Key words：Macao′s public finance； balance； economic growth； budget； Time Series Analysis
（责任编辑：关立新）