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一、“物有所值”理念与预算评审概述（一） 中央部门预算
公共部门（public sector）是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织。政府是公共经济部门的最主要成员。在我国实践中，公共部门按照管理层级可以分为中央部门和地方部门。
中央部门预算（以下简称部门预算）制度是市场经济国家财政管理的基本形式，由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况。根据《中华人民共和国预算法》规定，各部门预算由该部门及其所属单位预算组成。部门预算包括部门收入预算和部门支出预算，其中项目支出预算属于部门支出预算的内容。因此，本文主要针对中央部门的项目支出预算开展评审研究。
（二）“物有所值”理念
在财政资源作为稀缺资源的前提下，财政资源的提供者（政府部门）和争夺者（提供产品或者服务的供应商）之间处于博弈状态。资源争夺者在资本逐利的驱使下，为了争夺到更多财政资源，会不惜降低质量谋求成本最小，不可避免造成彼此之间的恶性竞争，从而导致提供的产品或者服务达不到政府部门的要求。对于公共资源和公共服务领域而言，发挥市场在资源配置中的决定性作用，本质在于引入多元化投资者向社会公众提供更多的公共产品、更多的公共服务，从而克服公共领域因缺乏竞争或者自然垄断形成的低效率问题，缓解因政府资金短缺或投入不足而形成的公共产品供给压力（陈婉玲，2014）。因此，公共利益目标（而非价格或者成本最低）才是政府部门的最高价值追求。私人利益的强化容易引致公共利的受损，公共利益的诉求又将导致私人利益被忽略（王姣，2018）。因而，为了突破公共利益与私人利益的二元思维模式，寻求政府权力和契约精神的最佳契合，必然要求一种制度安排，构建以“公共利益”为导向的绩效评价体系，保证和促进公共利益目标实现。在这种情况下，“物有所值”就成为政府部门在选择产品或者服务时的标准。
20世纪七八十年代，英国建筑业竞争非常激烈，甚至出现了打价格战的现象。然而，这并不利于建筑公司在技术、硬件、人才等方面的持续投入，严重损害了行业的健康发展。为此，政府作为建筑业内最大和最有影响力的业主，提出应以“物有所值”作为评价的标准，即关注价值而非价格。1988年，英国首次对公共项目支出提出了物有所值（Value for money， VFM）的概念，认为物有所值的核心要素包括了经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）（简称3E标准）。随后，英国财政部在其颁布的《物有所值评价指南》（Value for Money Assessment Guidance）中指出，“物有所值是在满足使用者需求的前提下，产品或服务全生命周期内成本和质量的最优组合”，可以看出，“物有所值”强调价值而非价格，关注全生命周期而非仅仅建设期。
“物有所值”理念被广泛应用于政府投资评审，尤其是PPP（Public-Private Partnerships）项目评价领域。在项目被确定是否采用PPP模式前，先要开展PPP“物有所值”评价，这是世界大多数国家通行的做法。“物有所值”评价一般包括定性评价和定量评价两部分。在定性评价中，大部分国家尽管在流程、方法、侧重点等有所不同，但基本体现了“3E”标准的“物有所值”内涵（见表1）。
可以看出，大部分国家通过设计“基于全生命周期的成本、详细明确或可测量的产出、与项目价值相称的费用支出、绩效导向”等指标，体现“物有所值”的核心内涵。在我国，PPP项目“物有所值”定性评价主要通过全生命周期整合程度、風险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项基本评价指标体现“物有所值”的内涵。
（三）公共财政理论与预算评审概述
预算评审的出现是基于公共财政理论的发展。公共财政理论认为， 市场存在失灵的状态，必须由政府来弥补市场失灵带来的公共产品的空白，因此政府需要提供公共产品和公共服务。预算资金是公共产品和公共服务的资金来源，然而预算资金属于稀缺资源，不可能满足所有部门的资金需求。资金需求方基于自身利益可能会申请超过实际需求的财政资金，财政部门要实现公共财政资金分配的公平、合理，就需要有效的制度安排来扭转信息不对称的劣势。预算评审正是适应和实现这种要求的有效途径，通过预算评审的方式，借助专业技术手段，能掌握更多一手信息资料，减少信息不对称，提高资源配置的有效性。
（四）西方主要国家项目投资决策及评审的经验
西方大部分国家如英国、美国、德国、澳大利亚等非常重视项目投资决策及评审过程，有严密的监督体系和严格规范的评审程序，以及完善的法律体系（见表2）。
可以看出，西方国家在项目投资决策与评审方面具有以下几个特点。一是有完善的法律、制度体系作为保障。二是十分重视项目前期论证和可行性研究，关注包括经济效益、社会效益等。三是有完善的决策与评审程序，对项目预算审核非常严格，有完善的监督体系，对预算资金的使用实行全方位监督。
二、我国预算评审发展现状及中央部门项目预算评审存在的问题
（一）我国预算评审的发展现状
1999年，财政部成立财政投资评审中心，财政投资评审正式写入财政部门职责范围，加快了财政投资项目评审的历史进程。2009年，财政部印发了《财政投资评审管理规定》，对我国财政投资评审的范围和内容做出明确的规定，评审内容包括：项目预算的真实性、准确性、完整性和时效性，项目程序合规性等等。党的十八大以来，党中央深入推进预算管理制度改革，国务院出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，启动了对预算管理改革的进程。2014年 8月，财政投资评审中心更名为预算评审中心，赋予了其新的职责。预算评审被认为是预算管理的重要组成部分，是提高预算编制质量、优化预算资源配置的重要手段，“先预算评审后安排预算”的原则被写入多个规章制度中。2015年，财政部出台相关规定，明确了“中央部门和财政部按照部门预算管理权限，分别组织开展预算评审工作”，预算评审不再仅仅是财政部门的事情，中央部门也要开展预算评审，成为中央部门预算管理的重要环节之一，与财政预算评审共同构成了我国预算评审工作的重要组成部分。至此，预算评审作为安排预算的前置条件之一，有效嵌入预算管理中，凸显了预算评审的重要作用。
根据有关文件规定，我国中央部门预算评审主要针对各部门预算中的项目支出预算，评审内容主要包括项目的完整性、必要性、可行性和合理性等方面，评审方式可实行集中评审或分级评审。根据项目复杂性和资料准备情况，评审可灵活采取现场审核、资料送审、先现场沟通再集中审核等多种方式。
（二）当前中央部门项目预算评审存在的问题
中央部门开展项目预算评审是与财政部的要求同步的。在编制项目预算时，需要对项目开展预算评审。现阶段，中央部门项目预算评审工作还处于初级阶段，主要表现为评审意识不强，没有形成一套具有指导性的制度操作规程等，评审人员不够专业，评审的方式、方法、标准等还没有形成规范体系等。
一是从制度体系上看，中央部门项目预算评审制度体系不够完善。目前，中央部门开展项目预算评审主要是根据财政部相关制度要求，如《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知 》等，缺少具体的操作指引，导致中央部门在开展项目预算评审时标准参差不齐。
二是从组织上看，预算评审人员不够专业，评审方式、工具落后。当前中央部门尤其是一些基层部门的项目预算评审基本以会计财务部门的人员为主，基本没有组建专业人员组成评价小组，评审的专业性较差。基层部门开展预算评审多数属于应付上级单位的要求，预算评审基本靠打电话询问项目申请单位，以资料审核为主，实地调查较少， 缺少专业的评审工具，评审显得不够客观、公正、可比。评审多数以评审人员的经验判断为主，主观性较强，缺少一套合理、客观、标准化的标准，影响评审结果的客观性。
三是目前评审内容上未能很好体现“物有所值”理念。目前，部门项目预算评审内容主要为“四性”，即必要性、完整性、可行性与合理性。这仅考虑了项目当前状态（建设期为主），缺少对项目全生命周期的考虑，未能体现“物有所值”核心理念所在，导致某些不能真正体现单位履职需要的项目也能上马开工，一些项目零零散散未能充分整合，未考虑成效效益原则，容易造成项目重复建设、资源浪费、预算资金效益不高等问题。
三、基于“物有所值”理念建立中央部门项目预算评审体系
如前所述，“物有所值”是个多维的目标体系，既关注全生命周期的成本、质量，也关注可能存在的风险、创新、环保等。因此，为了体现“物有所值”的内涵，中央部门项目预算评审工作需要突出两点：一是要体现项目价值。既要关注项目的成本效益，又要关注履职的特殊要求，不能一味追求低价格;项目绩效要体现经济价值，也要体现社会价值。二是要体现评审的成本效益。大多数部门项目具有种类多、金额差异大等特点，从工作效益角度出发，不可能对全部项目开展统一模式的评审，必须体现工作的效益，即评审工作本身的价值。
（一）基本原则
1.重要性原则：对项目进行评审可以涉及很多方面，但如果所有方面都涉及，势必要增加评审的工作量。因此，在设计评审指标时，需要突出重点。
2.成本效益原则：要考虑成本与效益的匹配，评审指标不能过于复杂和难操作，必须具备简单、易操作的特点，否则会导致评审工作量过大、过难而影响评审工作的开展。
3.全生命周期整合原则。评价指标要体现项目全生命周期原则，即要求评价时要考虑项目整个生命周期的影响。
4.绩效导向原则。评价指标要突出项目的绩效导向性，引导项目从一开始就必须考虑绩效目标，加强对绩效的重视。
（二）基本思路
1.分级分类评审的思路。中央部门项目具有种类多、金额差异大等特点，决定了部门项目评审不能采取单一模式，而应该采用分级分类评审的模式。分级是指对不同层级的项目采取不同的分类划分标准。对中央垂直单位，中央级、省级、市级、县级的项目在金额大小上具有巨大的差异，故项目评审应分级进行，不能对不同层级的项目采取统一的划分标准进行评审。分类是指根据项目金额的大小、项目是否常规、技术是否复杂等标准进行分类，针对不同类别的项目采取不同的评审方法。以某中央部门省级机构的项目为例，根据其项目特点可以将项目分为A、B、C三大类。A类项目主要包括15万元及以下的非常规项目、50万元及以下的常规项目;B类项目主要包括15万元以上的非常规项目、50万元以上的常规项目;C类项目主要包括100万元以上的技术复杂的非常规项目，200万以上的常规项目。常规项目是指每年发生的相对固定的、标准化的项目，如各种维保项目等。非常规项目是指一次性的或者没有同类参考的项目。对A、B、C三类项目应采取不同的评审模式（见表3）。当然，分级分类的标准不能僵硬固化，可以根据项目具体情况适当调整。
2.分类确定评审方案。在确定分类的基础上，针对不同类别分别采取适合的评审方案，主要包括选择评审人员、确定评审方式、方法等。在评审人员选择上，可以有财务人员评审、组建行内专家小组评审（可由财务、采购、法律、基建、科技、发行、保卫等部门的专业人员组成行内专家库，评审时根据需要抽取相关人员组成评审小组）、聘请外部专家参与评审、聘请第三方评审等方式。在评审方式上，可以有资料送审、现场评审等。在评审方法上，可以有定性评审、定量评审，定性与定量结合评审等。A类项目具有数量大、金额低、技术难度不大等特点，从成本效益、效率角度出发，可以采取简易的方式，如可以有财务人员参考部分专家小组成员意见，采取资料送审方式，进行定性评价即可。C类项目则具有金额大、技术难度大等特点，则需要成立专家小组为主的评审小组，或者直接委托第三方開展评审，B类项目则是处于中间，可以灵活确定方案（见表4）。
（三）建立定性评审体系。
1.指标设置。在评审指标的选取上，本文在“四性”指标的基础上，结合工作实际，适当调整“四性”评审的内容，突出评审的重要性和可操作性。同时，加入“全生命周期整合度”和“绩效导向性”两个指标，设计部门项目评审的评价指标表（见表5）。
2.确定权重。对上述指标权重的确定采用层次分析法（AHP）结合特尔菲法（专家法）来确定。设定一级指标的权重为Wi，各指标权重的合计为1，即6Wi=1 。由专家对一级指标的六个指标的权重进行评估，可以得到一级指标权重调查信息表（见表6）。其中Wia为第a（a=1，2，...，n）个专家对第i个指标赋予的权重系数，则第一层指标的权重系数计算公式为Wi=n Wia/n 。
采用同样的原理计算二级指标权重，设二级指标相对一级指标的权重为Wij（j=1，2，...，m;m为第i项一级指标内包含的二级指标数量） 。通过上面的特尔菲法，可以得到二级指标相对一级指标的权重系数Wij，同时可以计算出二级指标相对全部指标的权重系数Pj，即Pj=Wij*Wi 。
3.评审结果运用。参考我国PPP“物有所值”评价中的评分方式，把每项指标评分分为五个等级，即很好、较好、一般、较不好、不好，对应分值分别为100—81、80—61、60—41、40—21、20—0分。每位评审人员根据项目提供资料的实际情况，结合专业判断，对项目的每个指标进行评分，再根据每个评审人员的评分结果计算平均分值作为最终的评分结果，并做出定性评价结论。分值60分以上的可以进入备选项目库，低于60分的不予安排预算。此外，一方面可以根据评分结果对项目进行先后排序，另一方面對预算合理性中不合理的部分做出相应的预算核减。
四、进一步加强部门项目预算评审的思考
（一）完善顶层设计，从制度、人才、信息化方面增强对预算评审的保障
目前，我国预算评审制度建设还不够完善。尤其是部门预算评审方面，缺少相应的明确规定。因此，建议一方面财政层面需要加强对部门预算评审的制度建设，规范部门预算评审的工作规范。另一方面，中央部门层面要针对本单位项目建设的特点，结合履职的特殊性，探索研究出一套具有实操性的评价体系，以便指导部门系统内各单位更好开展预算评审，切实起到通过预算评审提高预算编制质量的作用。综合性评审人才培养是加强预算评审的另一个重要方面，预算评审是一项需要具备专业技术水平的工作，需要高素质专业人才的支撑。这首先需要管理层加强对预算评审工作的重视，提高预算评审意识。其次需要加强对预算评审人才的培养。在当前各部门深入推进会计财务转型的背景下，会计财务人员向管理会计人才的转型是重要内容之一。要加强会计财务人员业财融合能力的培养，懂财务的同时需要懂业务，做好财务业务融会贯通，成为财务、技术、业务相结合的评审专家。此外，科技信息技术的发展，推进信息化预算评审是未来发展的必然趋势，要充分利用互联网+”、大数据技术等手段，加快建立预算评审数据库，加强对评审人才处理“互联网信息化能力的培养，充分利用科技手段提高评审效率及效果。
（二）推进预算评审与定额标准、项目库建设一体化
预算评审是嵌入预算编制与预算安排之间的重要环节，部门编制预算后开展预算评审，再根据预算评审结果核定预算安排。但是，预算编制有时间限制，导致预算评审时间有限，容易造成预算工作不到位或者质量不高。在这种情况下，由于时间限制及信息不对称等原因，预算评审的难度越来越大。因此，预算评审需要大量基础工作的支撑，合理的定额标准、扎实的预算编制基础、优质的项目库等对提升预算评审的效率与质量有着至关重要的作用。如评审项目预算的合理性，需要评审预算测算中使用的定额标准是否合理，这就需要合理的定额标准作为支撑。又如项目库建设，如果项目前期准备充分，论证充足，资料完备，预算评审工作开展就非常顺利。因此，一是要提高项目预算编制的精细度，做好项目前期论证、实施方案，避免预算高估冒算、资料不规范不完整等问题。二是提高项目支出定额标准体系建设水平，合理制定并定期更新定额标准，使定额标准经得起考验，支撑起预算合理性。三是加强项目库建设，完善项目生成机制，结合三年中期规划，加强对项目的评估审核，动态调整做实项目库，把项目库建设管理作为预算评审的重要依托，解决评审时间短的困难。
（三）强化从评审到绩效的闭环管理
在预算管理的过程中，预算评审与预算绩效评价可以说是预算管理的首尾两个环节，一个是预算安排前评审（事前评审），一个是预算执行后评价（事后评价），通过这一前一后的评审与评价，有效加强预算资金管理。因此，预算评审与预算绩效评价要有机结合，预算评审需要关注预算绩效目标的设置、预算安排是否合理合规等。预算绩效评价作为事后评价，需要全面评价预算执行与编制、评审结果是否相符。预算绩效评价与预算目标评审的数据需要全衔接起来，把预算评审与预算绩效评价有机结合，形成对预算资金的闭环管理，提高预算资金评价的效率。
责任编辑 屈 涛