【摘 要】《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》把“实施全民参保计划”，即“我国要基本实现法定人员全覆盖”列为重要的目标之一。养老保险制度的全覆盖是实现我国全民参保的必由之路。本文运用政府关系视角，分析养老保险全覆盖计划的实施中存在的问题，包括养老保险欠费和断保问题严重；参保资源底数不清晰，保险关系转移接续不畅；养老保险制度本身存在城乡分割、群体分割以及地区分割等问题，导致保险的公平性弱化；养老保险未能给公众提供稳定的安全期，公众对养老保险的信任度不够，参保积极性不高。通过分析中央—省—市三级政府之间和城市政府之间特有的互动关系，可以发现每一级政府在养老保险全覆盖计划实施以及创新的过程中的重要作用，要想更好的推进养老保险计划的全面覆盖，必须要要进一步明晰思路和目标，增强民众心理安全预期；要加大养老保险资金信息公开力度；完善激励机制；加强国家层面的顶层制度设计。
【关键词】政府间关系；全民参保；养老保险
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，我们必须紧紧围绕这一奋斗目标来制定新时期的规划，所以应该特别重视人民生活水平和生活质量的普遍提高，增进人民的福祉。为实现全体人民共同进入全面小康社会，我们必须通过实施“全民参保计划”普遍提升人民的生活水平。养老保险的全面覆盖是实现全民参保的必由之路，目前我国参加养老保险的人口超过了8.4亿，目标群体覆盖率达到百分之八十，距离真正意义上的的“养老保险全面覆盖”还有很大的距离。同时，养老保险有着为全民解除后顾之忧、为民生托底的任务，也是农业转移人口市民化的现实需求，所以实现养老保险基本全覆盖的任务十分迫切。
政策扩散，即政策创新的扩散，早期的定义是指一项新政策通过一段时间，经由一定的渠道，在一个社会系统的成员之间交流和传播的过程。1在我国，地方政府通过社会政策创新，来回应当地社会民生需求，并为其他地方政府以及全国性政策方案提供借鉴。可见，“全国统筹协调的社会福利体系的建立，是在社会政策创新的基础上经由地方逐渐扩散到全国的过程，而“以点带面”是这一过程的基本特征。‘以点带面’的政策扩散过程不仅是地方政府的自发实践，也不仅是地方政府的政策执行，而是在不同层级政府的共同参与下逐步实现的。因此，我们可以探索不同层面的政府间关系对于社会政策扩散的影响，”深入探讨如何通过各级政府的积极配合，更好的落实养老保险的全面覆盖。
一、政府关系视角下养老保险全覆盖计划的实践情况
从政府关系视角来看，养老保险全面覆盖的实施是典型的“由点到面”，首先有中央政府提出目标，之后几个地区和城市进行试点并开展工作，再推广到全国范围内。
从计划实施至今，我们已经为养老保险的全面覆盖提供了良好的条件，首先是“十三五”规划提出来“共享发展”的理念，并且积极开展了全民参保的登记计划，并且提出了明确的全覆盖人员的范围。其次，《社会保险法》相关法律法规以及配套法规的陆续出台和日趋完善，为扩大养老保险覆盖面打下了牢固的法律基础。此外，近年来，养老保险经办管理服务更加规范化，并且“互联网+”的加入为养老保险登记提供了技术支持，使养老保险的管理更加专业化。最后，各个先行试点地区取得了初步成果，为在全国范围内开展奠定了实践基础。
二、实现养老保险全面覆盖需要突破的瓶颈
1、参保资源底数不清晰，保险关系转移接续不畅
导致参保资源底数不清现象，主要原因有两方面，一方面是短保和欠费问题增多，另一方面，是法定规定范围定义模糊。
2、城乡分割、群体分割以及地区分割等问题，导致保险的公平性弱化
自从我国实行退休养老金制度以来，公平性问题就一直存在争议。养老保险制度原来按照行政事业单位比企业单位高人一等的双轨制来运行，虽经过多次调整，差距仍旧很大，即使取消双轨制度，但是城乡分割、群体分割以及部门分割等问题，依然使养老保险制度有失公平。
3、公眾参保积极性不高
我国虽然坚持养老保险制度的改革，不断完善养老保险体系，但是公众的参保积极性却普遍不高。主要有因为公众参保意愿低以及缴费压力过大。
三、突破养老保险全覆盖计划瓶颈的办法
要想突破养老保险全覆盖实施进程中的瓶颈，就要分析中央—省—市三级政府之间和城市政府之间特有的互动关系，可以发现每一级政府在养老保险全覆盖计划实施以及创新的过程中的重要作用，要想更好的推进养老保险计划的全面覆盖，必须要要进一步明晰思路和目标，增强民众心理安全预期；要加大养老保险资金信息公开力度；完善激励机制；加强国家层面的顶层制度设计。
1、增强民众心理安全预期
要想增强民众心理安全预期，必须要作实养老保险个人账户。首先应该明确政府责任，化解转轨成本。应当加大财政投入力度变现部分国有资产，利用国有股减持或出售中小企业、国有土地和厂房等来进行筹资。三是发行社会保障国债、彩票及开辟一些特殊税种来筹集资金。
2、要加大养老保险资金信息公开力度
为吸引更多的人加入养老保险，要不断加大养老保险信息公开的力度。公开内容应该涉及基金收支总金额，发放总金额，参保总人数，养老保险总人数等方面，并且通过及时、准确、高效发布信息，切实保障人民群众对养老保险信息的知情权、参与权、表达权、监督权。
3、完善激励机制
目前正在进行的全民参保登记是实现养老保险全面覆盖，从而实现我国社会保障全覆盖的基础工程。参保登记必须准确有效实事求是，不能演变成形式主义。
4、加强国家层面的顶层制度设计
加强国家层面的顶层制度设计，坚决避免制度设计的城乡分割、地区分割、群体分割、部门分割，避免制度碎片化，从而为建立符合我国国情的社会保障制度奠定基础。
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