摘要：绩效审计是现代审计的重要组成部分，而政府绩效审计是国家审计发展的较高层次，是国际现代政府审计发展的趋势。但是，由于我国政府绩效审计起步比较晚，尚未形成具有中国特色的审计模式。文章依据政府绩效审计的相关理论对我国政府绩效审计存在的问题进行了分析并提出了相应的应对措施。
关键词：政府绩效 绩效审计 问题 措施
一、政府绩效审计相关理论
政府绩效审计是对被审计单位在履行职责时管理和利用公共资源的经济性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）所进行的检查和评价。在借鉴国外关于绩效审计定义的基础上，我国的一些专家和学者结合我国国情和现状认为：政府绩效审计就是国家审计机关依据其职责利用专门的审计方法和依据一定的审计标准，对被审计单位资源利用的经济性、效率性、效果性进行的监督与评价。
政府绩效审计作为一种较高层次的审计活动，其独特之处在于：1.审查范围的广泛性。2.审计标准的多样性。3.审计过程的延续性。4.审计方法的多样性。5.审计结论的建设性。
二、现今政府绩效审计存在的问题
（一）现行审计体制不健全
随着经济的发展，我国政府的体制改革取得了较大的成就，逐渐由“权力型政府”转变为“服务型政府”。但不得不承认的是，在政府审计体制方面还没有取得令人满意的成果。我国政府审计体制仍然沿用“行政模式”，特点是各级地方审计机关实行双重领导机制，即同时接受本级人民政府和上级审计机关的领导。
（二）绩效审计没有得到应有的重视
绩效审计在我国刚刚开始，尚属新鲜事物。我国政府绩效审计主要是针对基本建设投资、金融业务进行的，而较少针对主要的公共部门，例如对行政单位和事业单位的经费开支、专项资金开支的绩效审计。此外，政府绩效审计的结果也不能被很好地利用和执行。于是，政府绩效审计就成为了行政事业单位每年必须应对，但又不被重视的一个形式。同时，审计工作主要关注的方向也发生了误区，还是以真实性、合规性作为审计的重点，对整个业务活动的绩效则关注不够。这就失去了绩效审计的最终目的。原因就是，我国对绩效审计缺乏足够的重视。
（三）相关法规与标准不够完善
从各国绩效审计的发展来看，凡绩效审计开展得比较好的国家都较早制定和颁布了绩效审计准则及相关的规范，但是我国绩效审计的法律制度建设相对滞后。由于绩效审计的特殊性与复杂性，目前我国还没有形成一套比较完整的法规体系适用于绩效审计。已经出台的法律、法规中涉及绩效审计的内容非常少。同时审计人员在审计实务中没有统一的审计操作规范，缺乏构成理论体系的行为标准，审计人员的责任无从认定，这就制约了审计人员从业的规范化，从而影响绩效审计的质量和审计结果的可信度。因此，我国绩效审计缺乏具有针对性的法规与标准，这已经制约了我国绩效审计的发展。
（四）绩效审计的资料缺乏
开展绩效审计需要有丰富的财务数据资料作基础，而后从财务数据中挖掘绩效信息。这就为绩效审计的开展设定了一个限制性条件，即财务资料必须具有可获得性、数据必须具有真实性。高质量的会计信息为审计机关进行绩效审计提供良好的基础条件。在国外的政府绩效审计，英美国家在开展绩效审计之前，真实性、合法性审计已经达到一定的水平，绩效审计是真实合法性审计无法满足财政监督要求时才出现的。
就我国目前情况而言，真实性、合法性审计进行得并不顺利。国家审计署2004年以来公布的审计结果公告中，可以看出不少问题是“年年审年年有”。统计数据更是因为水分问题受到国外的质疑和公众的诟病。会计数据不真实影响了审计机关的执行效力，会计工作的基础性作用没有实现，给绩效审计的开展带来了很大困难，这必然限制绩效审计的发展。
（五）审计人员整体素质不高
绩效审计属于难度较高的审计，对审计人员的综合素质要求较高。它要求审计人员不仅要精通会计、财务和审计方面的“本行”知识和技能，而且还要掌握心理学、投资学、工程学、计算机科学等多方面的知识，同时还要掌握一定的宏观经济决策、经济管理等方面的知识，以便在评议政府业绩时形成深刻而中肯的意见。这显然对审计人员的素质提出了更高的要求。
当前在我国政府绩效审计的人才问题上，主要表现在审计人员的数量有限，无法应对大量繁冗的审计内容。人员的配置也呈现出知识结构单一、技能素养差距大的非均衡特点。这已成为制约绩效审计发展的一大关键因素。
三、有效开展政府绩效审计的应对措施
（一）建立起立法模式的审计体制
改变中国审计体制的目的是增强审计机构的独立性。独立性作为审计的本质特征，可以保证审计工作顺利进行，绩效审计的开展需要审计机关和审计人员具有不同于其他部门、行业和人员独立的审计表现。
我国审计体制的改革不只是形式的变化，还是要理顺审计机关的上下级关系，维护审计机关的独立性。美国采用的立法模式审计体制能有效地保证美国绩效审计的独立性。受此启发，我国也可以适时建立起立法模式的审计体制，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院平行的审计署，使之直接隶属于全国人民代表大会，用法律形式明确审计长的任免、任期及审计经费来源等确保审计独立性的条款，工作不受行政部门和其他方面干涉，直接向全国人民代表大会及其常务委员会报告工作。地方审计机关也可以由原来的政府领导改为由各级人民代表大会及常务委员会领导，对地方人大负责并报告工作。上下级审计机关间保持一定的业务领导关系；审计署可视情况分设派出机构对地方政府实施监督。只有采取这种体制，才能使审计机关彻底从国家行政职能中脱离出来，成为立法机关监督行政职能的手段，真正体现“ 政府花钱、人民监督”的本质，进而保证审计经费独立、人员独立、工作独立。
（二）提高对审计的重视程度
在西方发达国家，绩效审计已成为政府审计的主流。当然，并非其在发达国家得到广泛开展，我们就承认绩效审计的合理性，这是客观经济发展的要求，也是审计机关审计使命所决定的。
必须督促政府提高对绩效审计的重视程度，措施之一就是做好有关政府绩效审计的宣传工作。提高政府绩效的管理意识，只有破除传统观念对人们的束缚，才能从根本上提高人们对政府绩效审计的重视程度。同时，必须重视政府绩效审计的过程，不能仅仅关注政府绩效审计的审计方法和程序的提高，还要加强对审计结果的评价及处理效果，使政府绩效审计结果能为财政预算编制提供更为可比的参考信息。让人们更好地认识政府绩效审计，重视绩效审计的工作，让政府绩效审计真正地做到促进公共资源效益的提高。
（三）建立起健全的法规、标准
法律法规及标准都是开展政府绩效审计的关键一环，因为根据法规和标准进行审计是审计的基本原则。加快法律体系和绩效行为标准体系的建设，为真正实施政府绩效审计创造条件。
解决这个问题可以在《审计法》中明确规定政府绩效审计，至少应给出一个框架，包含定义、对象、内容等。同时，可借鉴西方国家已颁布的政府绩效审计准则，制定符合我国特点的《政府绩效审计准则》，通过一系列规则来规范政府绩效审计的实施程序，包括计划、执行、报告等方面。在此基础之上，由审计署同各政府机关部门会商，将不同政府部门的效益审计准则、指标体系和操作指南修订成型，并提交国务院批准，以部门规章的形式发布。
（四）增强资料来源的可信度
政府绩效审计是建立在财政财务数据真实、各项经济指标数据可靠基础之上的。由于绩效审计的基础是财务数据，财务数据的真实性、合法性、完整性直接制约着绩效审计的操作。
解决措施可以总结为：第一，也是最主要的，规范会计人员的职业素质，提高会计人员的从业门槛，把职业道德作为会计从业的首要条件，尽量从根本上阻止有缺陷的人员进入会计队伍。第二，严格查处会计人员影响财务数据的行为，并在法律中做出严格规定，加大惩罚力度，让会计人员对不合法的行为避而远之，最终保证会计数据的真实、合法、完整，使财务数据不再成为制约绩效审计的问题，切实做好绩效审计的基础工作，使绩效审计更有效地开展。
（五）提高审计人员的综合素质
目前，我国国家审计人员整体状况尚不能满足广泛开展绩效审计的要求，由此制约了绩效审计的执行。
解决这一问题可以从两个途径入手：一是引进。有意识地吸取外来资源，有重点地吸取其他专业的人员进入审计领域，改变审计人员的知识结构，为审计队伍注入新鲜血液。非财经类人员被录用后，为使其能够胜任绩效审计的工作，审计机关还需对其进行财经审计知识的培训，如有必要还可聘请专家参与审计，以保证绩效审计工作的质量。二是培训。应对现有审计人员进行强化培训，以提高现有审计人员的理论素质和业务水平，增强审计人员政府绩效审计的能力。考虑到现有审计人员知识结构单一的实际情况，在现阶段还可以借用民间审计、内部审计或其他专业人才的力量，以适应政府绩效审计的需要。改善审计人员知识结构单一的现状，实现人员结构多元化的目标，真正保障政府绩效审计工作质量的提高。
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