【摘要】 党的十八届四中全会明确提出了审计监督全覆盖的要求，对国家审计的外延和内涵有了新的定位。2015年要努力实现审计监督全覆盖，依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下，不留盲区和死角，不断增强审计的威慑力和实效性。在审计实务工作中，审计的全覆盖应该是有深度、有重点、有步骤的全覆盖。本文针对目前基层审计机关面临人员编制少、审计任务重的现状，对其如何实现审计全覆盖进行了深入剖析，对其实现路径进行了有效探索，对促进我国基层审计机关的健康有序发展、维持地方社会经济稳定及发展具有极其重要的意义。
【关键词】 基层审计机关 实现 审计全覆盖
一、审计监督全覆盖的含义
《关于加强审计工作意见》明确提出，凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要接受审计、配合审计。文件对该审计全覆盖的外延规定包括了三层含义，即审计监督对象全面覆盖公共资金、国有资产和国有资源；审计重点涵盖对公共资金、国有资产和国有资源进行管理、分配和使用的所有活动；接受审计的主体包括管理、分配和使用公共资金、国有资产和国有资源的部门、单位和个人。
对于基层审计机关而言，全覆盖就是对法定审计对象和范围的全面覆盖，是指审计机关在法定职权范围内，对所有公共资金、国有资产、国有资源管理使用情况的真实合法效益情况进行的审计，做到一定周期内对所有审计对象的全覆盖。目的在于从不同角度审计公共资金、国有资源、国有资产的管理使用情况，以推动重要领域和关键环节的改革，促进全面深化改革各项战略的贯彻落实。
二、我国基层审计机关实现审计全覆盖过程中的现状及存在的问题
1、基层审计机关人员结构老化、人少事多、复合型高端审计人才资源不足
（1）保障欠缺，编制限制，优秀复合型人才不足。基层审计机关在上世纪80年代初建立，人员队伍不断发展壮大，随着人员编制管理的严格规范，人员难以流动。随着国家审计对象面广量大，基层审计机关人员力量不足已是不争的事实，基层审计机关采用多种形式，如增加事业单位聘用等形式招录年轻人才，新进的事业聘用人员由于待遇或身份问题，或通过公务员招考考入其他单位或跳槽至待遇更好的单位。审计队伍中高端人才的匮乏是制约实施审计全覆盖的瓶颈。国家审计对从业人员的综合素质和专业技能的要求在不断提高，需要具备良好的沟通能力，在发现重大违法违纪案件线索过程中需要具备过硬的政治品质，应对各种审计突发状况需要具有灵活掌握适度的能力。就专业技能而言，审计人员在精通会计、审计知识基础上，还应掌握法律、管理、金融、工程、计算机等专业知识。目前符合审计业务骨干和审计专业领军人才条件的高层次审计专业人才较少，难以满足现实需要。
（2）审计人员少与审计工作任务重矛盾突出。一方面，行政机构严格控编，基层审计机关人员编制被压缩减少，审计力量严重不足；另一方面，随着经济社会发展和社会各界对审计期望值的提高，审计机关的任务越来越重，基层审计机关每年要完成的审计项目数量在不断增加，同时还要承担党委政府安排的招商引资、秸秆禁烧等非审计工作。两个方面的情况集于基层审计机关一身，造成许多审计人员的学习时间减少。
（3）年轻人员比率较低，人员结构老化。近年来，审计工作日益繁重，完成审计任务不仅需要敏捷的思维、丰富的经验，还需要健康的体质、充沛的精力，因此审计机关需要大量的新生力量。从目前来看，基层审计机关队伍年龄结构存在不合理的状况，中老年干部比率偏高，而年轻干部，特别是30岁以下干部严重短缺。
2、基层审计机关信息资源利用不足
以财税、金融、税收、社保资金、耕地保护等审计项目为例，各基层审计机关积累了丰富的信息资源，对于各地预测相关行业的发展趋势、确定审计的主要风险点、提高审计效率、评估相关政策执行都有极高的价值，但目前尚缺乏对这些资源分门别类的管理、整理和利用。与此同时，审计与被审计单位和其他监督部门的信息资源还未实现实时共享，不能充分利用外部信息资源成果，制约了审计的效率和深度。
3、国家审计、社会审计和内部审计三方未有效衔接
目前各地基层审计机关在审计项目中社会审计及内部审计力量参与度低，不利于调动外部资源弥补国家审计人力有限、技术更新能力不强的先天缺陷，也加速了三者发展不均衡。在审计系统内部，同样存在着上下级审计机关衔接方面的问题。上级审计机关与下级审计机关之间的关系还停留在业务指导层面，在审计全覆盖的新形势下，大兵团作战的常规模式和资源难以全面调动整合的矛盾就显得尤为突出。
4、法律层面的审计范围界定还不明确，新兴的审计类型的法律规范体系还不完善
2014年10月国务员出台《国务院关于加强审计工作的意见》，审计全覆盖首次出现在政府文件中，无疑是明确审计监督范围的一个强有力的信号，但究其法律规范的效力而言，该文件属于行政法规，还需要从法律层面对审计范围加以明确和固化。
另外，随着近几年审计向生态环境领域的延伸，出现了自然资源资产离任审计、环境审计等新兴审计类型，但相关的法律、法规、制度和指南尚未及时修订和制定，导致基层审计机关在接触到此类审计实务中出现无章可循的尴尬局面。
三、基层审计机关实现审计全覆盖的对策
1、正确认识和理解审计监督“全覆盖”的要求
刘家义审计长在全国审计工作会议上指出，全覆盖一要有深度，不能走马观花，一味追求数量，要对每一个项目都审深审透；二是有重点，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题；三是有步骤，要统筹部署，有计划推进，确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象五年至少审计一次；四是有成效，要做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。
2、统筹兼顾，形成审计计划一盘棋的思路
一要在年初安排审计项目时，注重对审计对象和审计范围进行综合考量和提前布局。从年度项目计划安排、不同年度项目计划的前后延续性以及年度计划与相关年度项目规划之间的关系着手，保证项目规划有序、前后衔接，使审计全覆盖工作有序推进。二要将各级审计机关审计项目计划有机的衔接起来，做到下级机关在独立开展审计项目的同时，结合上级机关的项目计划开展相关审计项目，避免上下级机关之间因审计项目的交叉、重复导致资源浪费。三是坚持以预算执行审计为主线，做到“三个结合”，避免重复审计。在年初项目下达时，确保预算执行审计与部门的财政财务收支审计相结合，与领导干部经济责任审计相结合，与专项审计相结合，做到一审多“果”、一审多“用”。
3、有效整合各类项目、各类资源和各审计业务领域，促进形成合力
一是要以财政审计大格局为平台，加大对上级审计机关统一组织开展的各业务领域审计项目的整合力度，要避免业务成果的条块分割，从宏观和整体上进行分析，提炼综合成果，确保审计效用最大化。二要将上级审计机关统一组织的审计项目与当地党委政府安排的审计项目进行有效整合。如，在进行同级预算执行审计中，结合部门预算执行审计安排完成当地党委政府安排的一些专项审计工作，形成合力。三要优选精选审计项目，减少审计次数。扩大审计的覆盖面，归根结底是为了增强监督效果。在现有人员不变的情况下，减少审计项目，做优审计项目，收缩防线，重点突破，切实提高审计效率和效果。在选择审计项目时，应选择对经济发展和社会进步、促进宏观政策落实有重大影响的领域、单位、资金和工程开展审计。在此基层上统筹安排，使得审计全覆盖有计划推进，确保实现对重点对象每年审计一次，对其他对象每五年审计一次。
4、整合审计人力资源，多渠道增加审计力量，增进资源利用效果
与广泛的审计领域、众多的审计对象和繁重的审计任务相比，基层审计机关要实现审计监督的全覆盖，人力资源十分有限。以现有的编制内的审计力量，在五年内难以做到对全部审计对象轮审一遍。因此，要实现审计工作全覆盖，一要在完善内部考核制度的基础上，进一步淡化科室和专业限制，统一调配审计力量，提高审计工作效率，最大限度地整合利用现有人力资源；二是要利用社会审计资源开展审计业务外包，创新审计业务开展方式，在建立有效核查机制的前提下，将审计业务外包给社会审计单位，寻求外部力量支持；三要加强对内部审计工作的指导，以合适的方式提高内部审计人员的技能，充分发挥内部审计监督的基础性作用。
5、强化审计整改监督检查的力度，促进审计作用的真正落实
审计全覆盖的目的是为了更好地发挥审计免疫系统作用，使审计真正发挥无影灯的效果，而不是简单地使审计范围大而全。审计整改的目的是提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。当前，可以从建立审计整改标准体系、审计整改报告制度、审计整改跟踪检查制度、审计整改问责制度、审计整改公告制度等方面，推动建立审计整改机制，使审计作用发挥全覆盖。
6、进一步强化审计队伍建设，提升、优化业务能力水平
审计队伍建设关键在于人才、法治和技能建设，要人才兴审、法制立审、科技强审。首先要有一个坚强有力的领导班子，领导班子肩负着团结和带领全体审计人员全面推动审计事业科学发展的重任，其自身的知识架构、业务水平、执政能力、创新精神将直接决定着审计队伍建设，影响着审计事业的科学发展。二要坚持以人为本，在提高审计人员整体素质和个人综合素质上下功夫，努力造就一批查核问题的能手、分析问题的强手、计算机应用的高手和严格管理的好手等行家里手，形成强有力的战斗力。三要加强对法律制度的学习。法律制度是审计工作的根本依据，是审计执行力和威慑力的具体体现。审计人员要加大学法力度，从源头上杜绝“有法不依、执法不严、以审谋私”等现象发生。四要加强专业技能建设。随着经济发展、新生事物日新月异，专业技能欠缺，严重影响甚至制约了审计事业的健康持续发展，提高专业技能势必成为审计人员的必修课。而提高专业技能的唯一途径就是学习，不断学习理论经、政策和各种知识，不断更新知识结构，才能与时俱进、跟上时代的步伐。“人、法、技”的完美结合，必将促进审计队伍整体素质的全面提升，为实现审计监督的全覆盖提供有力的基础保障。
【参考文献】
[1] 牟遥：刍议国家审计全覆盖的实现路径[J].现代审计与经济，2013（Z1）.
（责任编辑：徐悦）