摘要：本文从经济体制转型、落实综合治理、强调防控功能、发展社区警务、引进市场化防控等方面，论述了构建防控体系是维护公共安全的必然选择；指出防控体系的基本特征，并探讨了防控体系建设的目标，即由静态防控转变为动态防控、由阶段性防控转变为规范性防控、由粗放型防控转变为集约型防控、由封闭式防控转变为开放式防控、由被动防控转变为主动防控。
关键词：社会治安；防控体系；公共安全；综合治理；市场化防控
中图分类号：C913.8 文献标识码：A 文章编号：1003－1502(2008)01－0073－05
我国目前正处于全面发展的战略机遇期，维护社会的公共安全，不仅是重要的社会需求。更是重大的政治责任。党的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的治国理政目标，而促进社会和谐，必须以公共安全为必要的前提。因此，深入研究建设治安防控体系的理论与实践，具有极其重要的现实意义。
一、构建社会治安防控体系是新世纪社会公共安全的必然选择
我们这里所说的社会公共安全限定于维护治安稳定的狭义范围，是指严密防控违法犯罪，有效应对并解决各种社会治安问题。而要实现这样的目标，构建并完善行政管理与公众参与相结合、社会化与市场化相结合、整合各种社会防控资源的治安防控体系，可谓治本之策，也是必然选择。
(一)经济体制与社会结构的转型推进公共安全体制的转型
从新中国建立到“文革”前的一段时期里，党和政府沿袭了革命战争年代的经验，建立了权力高度集中，同行政化、政治化高度耦合，封闭型与大一统式的公共安全体制；其特点是同计划经济体制和行政层级型的社会结构相适应，主要依靠政策和行政手段来保证其运行，同时淡化法律Ⅲ。这一时期的公共安全体制属于单纯的国家行政体制，政府将公共安全的所有事务均纳入行政管理中，保障公共安全的工作也主要依靠公安政法机关以及各级保卫部门等来完成。这种体制由于能够适应当时的经济体制与社会结构，从而得以发挥其职能与效率，基本上实现了社会由乱到治、人民安居乐业的稳定局面。
伴随着改革开放，社会生活已由原来的封闭半封闭状态转变为对内对外的开放状态，传统的公共安全体制受到了严重冲击。在新旧体制交替的过程中。必然会产生治安防控的盲区与漏洞，从而为违法犯罪提供了机会和条件，犯罪率居高不下，也正是防控功能缺位或减损的集中反映。可见，传统的公共安全体制显然已经难以为继；因为传统体制所依托的高度统一且封闭的经济体制和社会结构已经发生变化。在计划经济体制下，所有制结构是同质和单一的，并且必须纳入国家行政管理序列；利益主体的行为过程也比较单纯，劳动者被牢牢束缚在经济组织内。而发展市场经济以来，城乡经济实体和市场利益主体呈现为多元化格局，劳动者也得以在市场中自由流动，致使以往行政层级型的治安防控职能严重缺失。另一方面，公众在经济生活多样化的同时，也对公共安全产生了多样化、个性化的需求，必然要求提供多样化、个性化的服务。总之，经济体制与社会结构的转型呼唤着公共安全体制的创新，推动着治安防控体系的建设。
(二)社会治安综合治理方针体现为公共安全的体制创新
20世纪80年代初，我国出现了严重刑事犯罪急剧增长的态势。面对犯罪的恶性膨胀，公安机关强调通过“严打”来遏制犯罪激增的势头。而实践证明，“严打”是特殊时期维护公共安全的特殊手段，其边际威慑效应也会呈曲线型递减，因而只能治标、不能治本；在“严打”中形成的集中打击、统一行动的执法也是一种被动型警务模式。通过对现阶段犯罪问题的深入研究与实践经验的总结，国家的政法决策层清醒地认识到：犯罪原因具有长期性、复杂性与综合性，必然要求对犯罪进行综合治理。因而公共安全开始寻求体制上的创新，逐渐产生了社会治安综合治理的思想，并发展为治安工作的总方针，为公共安全体制的转型提供了划时代的创新思路。
社会治安综合治理具有最大的广泛性、开放性，其难点在于落实；而落实的关键在于建立起治安防控体系，并使之有效运行，形成良性循环的工作机制，从而将综合治理的制度、规划等“激活”，推动其落实。可见，治安防控体系是在贯彻综合治理方针的过程中产生并为之服务的。体系的构建是在总结以往治安工作经验的基础上，运用现代管理科学来设计治安防控网络和警务模式，具有鲜明的指导性与操作性。
(三)维护公共安全必须强调社会治安综合治理系统的防控功能
社会治安综合治理的原则之一是“打防并举，标本兼治，重在治本”，这一原则要求将打击和防控有机地结合、协调起来；既要严厉惩处严重的刑事犯罪分子，更要注重减少犯罪赖以滋生的土壤和条件，从根本上控制和减少社会致罪因素。强调“重在治本”，即注重从“病因”、“源头”入手治理犯罪，因此应强调系统的防控功能，尤其是事前的防控。西方有关学者早已在注重防控上形成了共识，以美国学者纽曼的著作《防卫空间》为代表而开创的环境犯罪学，经过不断发展，对治安防控的实践产生了较大的影响。这一理论认为，无法判断茫茫人海中谁存有犯罪企图，并且即便知晓谁萌生了犯罪动机，而在其付诸实施之前也不能限制其行动。那么，则应当从犯罪的目标与条件上去限制犯罪，设置犯罪的障碍，制造犯罪“得不偿失”的条件，使其想犯罪却无法实现，或者即便一时得逞，也难以得到非法利益以及难于逃脱法律的制裁，从而提高犯罪的成本。已然萌发歹念的主体则可能因为犯罪的难度与风险过大，机会与风险成本过高，而不得不放弃犯罪的企图，由此则大幅度减少罪案的发生。
因此，治安防控主体特别是公安机关，必须正确处理“打击”与“防控”的关系，扭转忽视防控的倾向。因为这是公安实践中极易产生的一种倾向，即防控说起来很重要，然而由于成绩不突出，且难以量化，常被视为“软任务”，而没有真正投入精力来抓。因此，必须强调将治安防控业务摆在重要的优先的位置，制定工作规范，纳入绩效考核，切实抓出成效。而构建治安防控体系使得注重治安防控的理念具有实际操作性与绩效检验性，显得尤为重要和迫切。
(四)发展社区警务成为公共安全体制创新的支撑点
社会主义市场经济体制使我国的社会结构发生改变。相当比例的公众由过去的单位所属过渡到社区所属。由“单位人”转变为“社会人”。各种“社会人”活跃在社区里，社区成为公众聚居的生活共同体；以往通过企事业单位实施的管理措施，必须变换方式转移至社区。因此，发展社区警务成为公共安全体制创新的支撑点，成为治安防控体系的基础。
所谓社区警务，是指警方与社区公众建立良好的合作关系与互动机制，共同开发社区治安资源，强化自治互助，形成主动反应型警务模式。发展社区警务是公安工作与时俱进，并同国际接轨的实践。应当看
到，欧美国家的社区警务，一是产生于“快速反应、刚性打击”为主要标志的第三次警务革命之后，有其物质基础条件与训练水平；二是欧美国家的社区明显具有民主自治的文化氛围，公众积极响应、参与公共安全治理。尽管在这两方面我国尚有欠缺，但我们可以充分发挥社会主义制度的政治优势，发扬公安群众路线的优良传统，实施具有中国特色的社区警务战略。
发展社区警务，必须转变观念，将公共行政管理转变为公众参与的公共安全治理。社会主义政治文明建设，呼唤着包括治安防控在内的新型公共治理模式；“公共治理”较之“公共管理”，是理念的提升，是公众参与度和广泛性的拓展。社区公众及其组织既有对公共安全的迫切需求。也蕴涵着维护公共安全的巨大能量和参与积极性。社区警务应当整合、释放这种能量和积极性，警民共同构建治安防控网络。
(五)引进市场化防控机制，实现公共安全治理与服务的有机结合
在市场经济条件下构建治安防控体系，应当引入市场化的运行与竞争机制，实现公共安全治理与服务的有机结合。因为防控工作如果沿用过去那种政府包揽、行政命令等手段，往往行不通。必须走市场化运行、企业化管理、社会化服务、产业化发展之路；只有遵循市场规律的治安防控才具有生命力。市场经济规律这只看不见的手，深层次地引导并且决定着人们行为的方向和力度；这在公共安全治理中也不例外。构建治安防控体系是一项长期任务，必须强调社会力量的重要作用，以市场规则来调节治安防控的供求与资源配置，使其具有公众广泛参与的稳固动力，成为自我最佳调节与配置的不竭的动力源。建立以市场为依托、产业为载体、安全服务为核心的防控网络，至少能够预期发挥如下作用：
(1)有利于满足公众对公共安全的多样化需求。以市场机制调节治安防控的供求关系，实行“取之于民、用之于民”和“谁出资、谁受益”的原则，能满足公众“花钱买平安”的愿望，达到“双赢”的目的。
(2)有利于缓解国家防控投入有限，特别是警力不足的压力。走市场化调节之路，能够整合并引领民营防控资源。依据防控需求来拓宽其职能。使之成为社区警务的补充，体现了“警力有限、民力无穷”的理念。既可为国家节省大量的人力物力，又能促进公共行政职能由直接管理转向间接管理。
(3)有利于提高民间闲置资本与人力的利用率。经济结构的调整必然导致闲散人员增多，增加了社会的不稳定因素。通过市场化调节与疏导，将这些闲置资本与人力吸纳到防控企业中，既可增加防控力量。又能优化社会结构，促进体制转型。
二、社会治安防控体系概述
随着科学发展观和建设社会主义和谐社会目标的确立，如何推进治安防控体系建设，维护新世纪的社会公共安全，成为摆在公安机关乃至综合治理工作面前的重大课题。
(一)社会治安防控体系的内涵
社会治安防控体系的内涵可界定为：公安机关在党委、政府的统一领导下，运用社会控制理论和系统工程方法，合理配置警力并且整合社会防控资源，以社区警务为基础，以巡逻防控为主要勤务，以刑侦防控为重点环节，以群防群治为依托，以技术防控为支持，形成统一指挥、信息共享、反应灵活、协调有序的“打防管控一体化”的工作系统和运行机制。
构建治安防控体系，是在总结长期治安工作实践经验的基础上提出的。既然“严打”不是动态治安的根本对策，而静态防控模式又已经不合时宜，建设治安防控体系则理应成为维护新世纪社会公共安全的必然选择，成为贯彻社会治安综合治理方针的逻辑性创新。鉴于此，中共中央、国务院于2001年9月发出《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，重申“打防结合、预防为主”的方针，明确提出了建立和完善治安防控体系的任务。2003年11月中共中央作出了《关于进一步加强和改进公安工作的决定》，指出要大力加强治安防范和管理，积极发动和组织群众参与社会治安工作，推进社会治安防控体系建设，增强社会治安防控能力。应当说，构建社会治安防控体系是党中央总结长期的治安防控经验，针对严峻复杂的治安形势，对公安工作乃至社会治安综合治理工作所作出的新的部署。
(二)社会治安防控体系的基本特征
社会治安防控体系是对以往的治安整治模式的扬弃，只有把握其基本特征，才能提高构建这一体系的主动性与自觉性。
1、长期性。改革开放以来，我国以往垂直贯通的行政层级序列逐渐被横向发展的社会亚系统所排挤，社会出现价值多元化的趋向。这必然打破计划经济体制下旧有的平衡，经历大幅度的调整和相对无序的阶段，再达到市场经济体制下的新的平衡。经济体制与社会结构转型在时间上的延续性，决定了比较严峻的治安情势会长期存在。建立并完善治安防控体系决不是“权宜之计”，而是一项长期任务。另一方面，构建治安防控体系也不会毕其功于一役，而应当依时而变，即根据社会生活的变迁、违法犯罪的规律、治安热点的转换等而有所调整与充实，使治安防控体系更趋完善而高效。
2、整体性。治安防控体系是由多元化的防控途径、主体、目标等构成的统一整体。“在防控体系中，防控主体不是各种防控力量机械地简单迭加，而是公安机关各警种之间，公安机关与群防群治力量以及社会公众之间，按照一定关系和一定规则有机地结合起来，构成相互联系、相互制约的有机整体，是公安机关内部警力资源和社会治安资源的整合与重组。”治安防空体系的目标在于将防控资源组合成集约、协同、灵活、高效的系统，强调“整体大于部分之和”的系统优势，以提高整体防控功能。实现这一目标，有赖于正确划分层次并且不断优化系统，达到职责和权利的平衡与统一，以体现整体效益。
3、协同性。治安防控体系充分发挥“打防管控一体化”的协同优势，实现防控结构与效益的最佳化。治安防控的复杂性决定了防控主体及其职能的多样性，各警种以及社会防控资源理应保持相对的独立性与自主性；否则，就丧失了主动性与创造性。但决不是各自为战、政出多门；否则。就失去了协同优势。协同性最直接的体现是快捷、高效的信息和指挥调度机制，要求防控系统贯彻信息驾驭型防控的思想，注重科技防控网络建设，广泛收集、分析治安信息，建立检测体系和应急预案，及时调整决策与部署，形成协同配合、信息灵敏、指挥有力、处置得当的快速反应机制。
4、开放性。治安防控体系强调开放性，是由于其本身具有极强的社会性，应最大限度地取得社会防控资源的支持与配合。改革开放以来，由于商品经济大潮的冲击、犯罪严重化带来的压力等，公安群众路线有所削弱，导致基础工作薄弱、重打轻防轻建、打防管控脱节等现象。构建治安防控体系并且强调其开放性，为发挥公安群众路线的传统优势，加强基层基础工作提供了有效载体。是发掘社会防控资源，促进公共安全事业可持续发展的契机。
5、规范性。制定规范进行引领和约束，系统才有其稳定性，才能形成治安防控的长效机制。系统的各项规范一经确定，必须保持其权威性、严肃性，不能朝令夕改、随意变动。规范性的外在形式是一整套严密规制、耦合联动的规章制度；当然，系统的规范性也是相对的，当治安形势出现变化，而原有体系的结构、规范已经不能适应形势的发展，系统则应根据需要而调整。但无论是继续完善，还是自我更新，均必须是系统权威性的变更，是规范性的一种提升，而不是对规范性的减损。
三、社会治安防控体系建设的目标
社会治安防控体系建设关系国家政治安定和社会公共安全。应当瞄准体系建设的目标，完成下述五个方面的转变：
(一)由静态防控转变为动态防控
改革开放之前，我国通过高度集中的组织化管理，实现了对静态社会的严密控制，违法犯罪既没有社会空间，也没有个人空间。随着市场经济的发展和人财物的广泛流动，违法犯罪不仅数量激增，而且犯罪方法、手段等不断翻新。流窜作案增多，再延续以往的静态防控模式显然是难以适应了。构建治安防控体系，要求由静态防控转变为动态防控，由单纯的人员防控转变为全方位的整体防控。防控主体上，公安各警种要改革现有体制，克服机关化倾向，要警力下沉、充实基层、立足实战；同时指导社会防控力量的建设，实现市场化、企业化经营。防控模式上，实行警务联勤、治安联管、信息联通，形成动态防控合力，共同对违法犯罪作出动态反应。
(二)由阶段性防控转变为规范性防控
建国以后，国家通过一次次的群众运动来激发社会的活力，公安机关主导的治安防控工作也围绕这些运动而开展。改革开放以来，传统的防控能力受到极大的冲击，公安机关为遏制违法犯罪的膨胀之势，一次次地开展“严打”以及专项整治行动，形成了对运动的依赖性。这种阶段性防控模式弊端明显，耗费了大量的人力物力，治安状况却末见根本性好转；而反映在人为设计的执法风格上，也难免是“一阵风”，治安防控时紧时松、时急时缓，搞“花架子”。不法分子也学会“听风声、看风头”，犯罪率时起时伏，治安防控陷入“打不胜打、防不胜防”的怪圈。此种防控模式确实应当改变，因而提出了“打防管控一体化”的思路，探索规范性的整体防控。防控职能与规范确定后，管理规制、责任细化、失职究责，力求防控体系规范化、常态化地运行起来。
(三)由粗放型防控转变为集约型防控
传统的治安防控往往以集中警力投入、组织专项整治的方式展开，这种“大轰大嗡”的运动式、单纯打击型的工作模式，比较看重声势，而不注重实效，更不考虑效益，属于粗放型的防控。公安警力以及社会防控资源也是有限的，尤其是以警员体力、警用装备、科技手段等综合形成的“警力”，不会是取之不尽、用之不竭的。因而包括严打整治在内的治安防控，必须讲求实效。必须考虑投入产出比。构建治安防控体系是落实科学发展观的实践，旨在科学地整合、运用防控资源，避免由于重复布警、滥用警力而导致的警力不足；避免由于多头指挥、推诿扯皮而导致的效率低下。力求通过防控资源的最佳配置，而实现其充分的开发利用，走集约化防控之路。这就要求加大科技防控建设的投入，以技防网拓展监测，引导合理处警，警情主导警务。使有限的警力用得其所。
(四)由封闭式防控转变为开放式防控
过去长期实行的计划经济体制。将人口流动限制在一定范围内，人们很少跨地区流动，一切均在掌控之中，治安防控是封闭式的。在市场经济的背景下，公安机关必须改变以往对人员和社会组织的封闭管理方式，而实行开放的治安防控，以保证人财物流动的安全有序。在防控目的上，必须为发展社会主义市场经济服务，决不能为了维护治安而限制市场、阻滞流通，那就减损了治安防控的社会价值。在防控主体上，除发挥公安机关的职能作用，还应当动员全社会的防控力量积极参与，特别是遵循市场经济条件下的公共安全多样化需求和价值规律，按照“市场化、专业化、企业化”的思路，完善专业辅警、民营保安等的管理体制，以提供有偿性服务的形式获得工资、福利保障，积累后劲并创出品牌，稳步实现治安防控的产业化规模效益。在防控方式上，鼓励运用多种信息资源和防控力量，以联勤联防的形式达到防控效能的最大发挥。
(五)由被动防控转变为主动防控
多年来，公安机关实行“坐堂”等案的机关化工作制度，治安防控较为被动。通过反思长期的治安工作经验，形成了整体主动防控的思想，即通过对社会全方位、多途径的主动防控措施，扭转治安防控被问题牵着走的局面。社区警务依托社会防控力量。深挖线索、“潜水作业”，引导主动出击；调处矛盾、平息怨愤、消除犯罪萌芽，并成为主动防控的网点。巡逻勤务作为攻防兼备的防控形式，屯警街面、快速反应、现场威慑，抑制不法图谋，成为主动型防控的可视形态。以“110”接处警为龙头，以刑警、特警为“利刃”，强化情报采集与传输，完善应急指挥预案，形成闻警而动、以快制动的特殊防控等。各警种协同，综合提高驾驭治安防控的主动权。
责任编辑：宋 奇