摘 要 辅警是公安系统中具有中国特色的警务专门化队伍，是协助公安机关及民警开展各项警务工作、在警力资源稀缺的大环境下保障警务工作正常有序开展的必要力量。鉴于其隶属于公安工作外延，并参与警务辅助活动，其行为、执行力等相关队伍管理就与公安队伍建设息息相关，并与公安队伍的整体形象有着较大联系。因此，辅警队伍的职业素质要求与职业能力就成为了公安队伍管理的重要思考点。本文以南京辅警制度为研究落脚点，结合南京现行辅警制度实际，分析现状及其成因，进一步研究南京辅警制度的创新发展。
关键词 辅警 能力素质 管理 制度
基金项目：江苏省高等学校大学生实践创新训练计划省指导项目，项目编号：201510329047。
作者简介：周铖烨、吴心怡、娄欣，江苏警官学院。
中图分类号：G642 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-240-02
一、 南京辅警队伍的现状
辅警是具有中国特色的警务专门化队伍，是专门工作与群众路线相结合的产物，由警民联防的概念演化而来。当前，我国公安机关有限的警务资源被大量的非紧急警情所累，加之面临日益严峻的社会治安形势，警力资源更加捉襟见肘，于是，辅警制度逐渐蔓延，而辅警队伍则在公安工作实际中承担了大量的警务辅助性工作。
（一）基数大，管理幅度大
目前，南京市公安局玄武分局共有辅警1500余人，其中签订劳动合同的辅警1300余人，未签订劳动合同的辅警200余人，而南京民警总数约为1万余名，南京辅警总数为2.5万余名，比例约为1比2。辅警队伍数量基数大，也就决定了其管理幅度大的特点。辅警队伍有效地缓解了基层公安机关警力紧缺的压力，切实提高了基层公安机关的办事效率，称为基层公安机关的一支生力军。而由于辅警队伍基数大，人员管理也出现了一些问题，主要体现为辅警队伍职业素质普遍不高、服务群众的水平不高、专业技能水平不高等，综合来说，就是辅警队伍的规范化管理仍有待加强。
（二）管理模式松散
部分老辅警“倚老卖老”，出现了“混日子”的现象，而目前尚未出台相应规章制度来规范辅警队伍的日常管理，基层公安机关对于辅警的管理也是心有余而力不足，繁重的警务工作下根本抽不出时间来管理辅警队伍，管理机制尚未成型，部分辅警认为其工作的辛苦程度和收入情况不成正比，因此缺乏工作热情；部分辅警三天打鱼两天晒网，工作积极性和主动性较差；大部分辅警纪律性、执行力较差，不能做到令行禁止，不能完全服从公安机关安排。
（三）纪律作风松懈
由于是警务辅助人员，因此许多辅警不以警察的要求来要求自己，得过且过。首先，着装不规范，警容不整。其次，辅助执法的过程中，言谈举止不规范。有部分辅警意气用事，甚至出现过激行为，放松了对自身的约束，影响了日常工作。同时，思想作风不端正，工作目标不明确，辅警队伍凝聚力不强，容易产生随意性、散漫性的工作态度。这种情况之下，辅警队伍不能得到有效管理，甚至会起反作用，影响辅警队伍的健康发展。
二、 辅警队伍管理产生问题的原因
（一）准入门槛低
南京辅警队伍的准入门槛较低，首先是面对社会招聘，然后组织面试、政审、体检，之后进行两个月的试用期，试用期届满之后签订劳动合同，就可以成为一名正式的辅警。但是由于准入门槛较低，造成了辅警队伍素质参差不齐的现象。辅警是从事公安辅助工作的人员，应当具备较高的职业素养，对于学历、能力都应有一定的要求，而目前对于辅警队伍的文化素养没有较高的要求，绝大多数是大专以下的文化水平，而辅助执法却是规范性、专业性较高的工作，文化水平不高则会导致其在辅助执法、执勤的过程中不规范操作，不会运用相关理论知识结合实践来解决问题，面对问题时，只能凭借自己的经验和感觉来处理，缺少相关的法律素养。
（二）后勤保障机制不够完善
目前南京辅警队伍分为三个工种，即文员、保安、特勤。除了特勤的工资待遇稍高之外，文员和保安的工资仍只是略高于南京市最低工资。而落后的保障机制之下，带来的则是落后的工作积极性。工资待遇无疑是与工作热情紧密相关的，长期偏低的工资待遇严重地影响了辅警队伍的稳定性和战斗力。保障辅警经费是保障辅警队伍正确履行职责、充分发挥其协助公安机关或民警进行各项警务活动的重要物质保障，而鉴于辅警队伍的特殊性，则决定了辅警队伍的经费需要进行统一部署、统一安排，不能走市场化的路子。辅警队伍的保障机制不完善，也是辅警队伍易产生违法乱纪行为的诱因，由于未能取得与其工作压力、工作危险性相适应的工资报酬，导致辅警队伍的工作动机变得不纯。只有完善辅警队伍的相关待遇保障机制，并参照人民警察相关抚恤政策，结合本地实际，制定相关抚恤保障机制，才能真正充分调动辅警队伍的工作积极性，并进一步减少辅警队伍违法乱纪行为的产生。
（三）缺少相关晋升机制
目前，南京市辅警队伍中除特勤外，均无相关晋升机制。而基层的保安、文员则只能通过工作年限的长短来逐级增加一定的工资待遇。这也是基层辅警“混日子”状态的根因。没有相关的晋升机制，也就没有相关的绩效考核制度。晋升机制是提高辅警队伍凝聚力、战斗力的不竭源泉，运用管理学角度来分析，则是缺少激励。与晋升机制相关的问题是未能严格签订劳动合同。一些基层公安机关由于公安工作的不稳定性，倾向于招录临时工性质的辅警，致使未签订劳动合同的辅警缺少归属感、责任感，则过且过，未能树立应有的责任意识、风险意识。另一个与晋升机制相关则是考核制度，长期积压于一线的辅警，随着年龄的增大，倚老卖老，难以服从民警的指挥与调动，形成了尾大不掉的局面。没有晋升机制同时也意味着没有统一协调、统一管理的基础，基层辅警虽上级公安机关的管辖，但人员隶属关系却十分负责，得不到上级部门的统一领导和指挥，有时候各自为政，缺乏合力之效。
（四）缺乏思想政治、业务技能培训
与较低准入门槛相呼应的是业务技能的匮乏。而更加根深蒂固则是基层公安机关领导班子对于辅警队伍业务技能培训、提高的不重视。其多认为辅警只是“杂工”，并不需要相关的业务技能培训，仍片面地认为只要加强民警的教育学习、业务培训，在辅警身上加大业务技能培训并不值得。因此，辅警队伍的系统性培训仍未开展。而目前辅警队伍受到的培训无非是队列、体能方面的外部培训，而思想政治建设、业务技能水平等深层次的培训仍未到位。因此，相对于公安民警规范化、常态化的轮训制度，以及思想政治建设、法律素养培训等，辅警队伍受到的教育和培训相当有限。未受到定期培训的辅警，很容易在日常的工作中仅凭自身的经验来鲁莽行事，也就造成辅助执法过程中的随意性，甚至做出违法乱纪的行为。
三、 辅警队伍管理的创新
（一）出台法律，明确辅警的法律地位、职权范围
苏州市率先为辅警立法，出台《苏州市警务辅助人员管理办法》，进一步加强和改进新形势下公安辅警队伍的正规划建设，为辅警队伍的科学化、合理化、健康化发展奠定了法律基础。
首先，立足于南京全市辖区，应制定相关的地方性法规，明确辅警的法律地位以及相关的职权范围。以法律为保障，切实做好辅警队伍的管理工作，承认辅警的法律地位，强调法律赋予辅警的权利与义务。
其次，逐步落实相关法律法规，逐步深入人心。目前，辅警的社会地位不高，有很大一部分的原因是由于辅警的地位不明确、工作意义不具体。应当进一步加强有关辅警队伍的立法，首先为辅警队伍在法律上“正名”，通过法律手段，强化辅警队伍的责任感、使命感。
同时，法规也应进一步规范辅警的职权范围，很多辅警不知道具体的工作要求、规范，法规中应当进行详细说明，应当立足全局，统一辅警工作制度，制定详细、具体的工作总目标，建立健全辅警工作细则，细化到工作规范及言行举止。
（二）制定严格的辅警队伍准入机制
辅警队伍准入机制，即辅警招录制度。辅警招录体制是辅警队伍正规划、规范化管理的重中之重，目前南京的辅警招录没有统一的规划、各自为政，辅警的招录工作首先应统一准入机制，实行多层管理，充分考虑岗位条件需求，结合各区实际，确定本市的辅警招录制度。同时，应保证辅警招录程序的正规划，可以考虑参考公务员招录模式，以笔试、面试、体试的形式，考验应聘人员的综合素质，以把好辅警队伍源头的管理关。招录过程应秉承公平、公正、公开的原则，及时对外公布考核信息，择优录取。同时，在招录的过程中，应针对相关岗位，挑选德才相适应的人选。
在辅警招录之前，应由各派出所、分局统计相关空缺岗位上报至市局，由市局统一招录，这样就可以解决辅警的统一指挥权和隶属关系之间的矛盾，招录工作结束之后，由市局统一进行辅警的岗前培训，力求做到全面化培训，培训后将具备相关素质、技能的辅警分配至原申请单位，市局可以做到统一指挥、统一调度，切实做到源头统一，从源头上遏制辅警队伍准入机制无序的情况。
（三）完善后勤保障，加强技能培训
建立全面、具体的辅警工资制度，用制度来保障辅警的权益。结合工龄、职级、岗位工作量、危险程度、技术含量来区别确定辅警的工资待遇，科学合理地安排辅警经费和福利，积极争取党委政府的支持，建立辅警队伍的专项保障资金，确立辅警队伍的养老、医疗、保险标准，缩小辅警队伍与其它行政类职位的待遇差距。
文员、保安也应当参照特勤，设置具体的职级晋升制度，以及相关的考核制度，结合考核绩效以及工龄，合理晋升。
参照人民警察轮训制度，以各辅警岗位实际需求为出发点，以警校为培训点，定期、循环开展辅警队伍轮训，提高辅警队伍业务技能素养，并根据实际发展需要，顺应公安工作改革发展需要，定时定期更改轮训内容，使轮训更贴合公安工作实际、更有效。
针对辅警队伍中的专业性人才，实施重点培训，强化其专业化素养，为其提供必要的物力、财力支持，以推动其工作创新。
（四）加强辅警监督体系建设
对于辅警队伍的监督，应从两个方面着手。一是部门监督，二是自我监督。监督体系的首要条件是进一步加强辅警队伍思想政治教育，把好思想的大关，严明纪律，打好思想基础。其次是扩大警务督察工作范围，不仅局限于对于民警的督察，增加对辅警的督察，将辅警队伍的督察任务、目标落实到日常工作计划之中，将辅警的督察考核纳入其岗位所在单位的考核总数之中，尤其注意在警务辅助过程中，民警使辅警单独行使执法权、玩忽职守或者以权谋私、利用职务之便收受贿赂的，一律给予开除处理。加强辅警监督体系，必须要将辅警的所作所为与其单位的各项督察考核绩效相挂钩，这是约束、监管辅警队伍的内在动力。不光是部门监督，辅警队伍的自我监督也非常重要，可以考虑成立辅警内部的自救自查队，并定期组织辅警队伍参加专项学习，以提高自我认识、修养，从辅警自身出发，提高其思想觉悟性，将部门监督和自我监督有机结合，将民警督察与辅警督察相结合，才能使辅警队伍的纪律性、纯洁性着有成效地得到提高。