摘 要：民国时期，县官兼理司法制度成为地方司法的主流，它的实施存在着许多弊端。本文通过广安县的收支员顾秋烦拖骗学款个案，分析在这一司法体制下县长的调解效力以及造成这种调解效力的原因。
关键词：学款纠纷；民国；县长
县制起源于先秦，延续至今，是我国最稳定的行政区划。因知县处在国家政权的基层，亲理民事，接近百姓，所以人们习称其为“亲民之官”。北洋政府统治时期改知县称“县知事”，国民政府于1927年实行县长制，县知事改称县长。县长这一称谓的演变，反映了我国县级政权随国家上层体制变动而演进。南京国民政府成立以后，多次颁布县长任用法规，进一步规范县长的任用。1930年公布的《县组织法》规定：县政府设县长一人，由民政厅提出合格人员二人至三人，经省政府议决任用之，綜理县政，监督所属机关及职员。这标志着南京国民政府时期县长综理县政的时代的开始。
1 问题的提出
南京国民政府建立后，大部分县仍沿袭北洋政府的做法，由县长掌握司法权，也称作“县长兼理司法”。司法权一直是縣官在中国传统政治中的固有权利，从固有职能到“兼理”的转变，可以看出县长的权能在此过程中发生了较为明晰的嬗变[1]。
在县长兼理司法方面，有着各种明文规定。1927年8月下令将审判机构的名称由审判厅改为法院。1928年5月，国民政府制定《战地各县县法院组织暂行条例》规定：未设法院的县应当设县法院，县法院设于县政府内，以审判官及县长组织之。县法院的司法行政事务，由审判官与县长会同办理。
这一时期县官兼理司法制度成为地方司法的主流，看似这一制度能简化司法机构的设置，提高办案效率，实则不然。在广安县收支员顾秋烦拖骗学款一案中（1933—1936）体现得尤为明显。县长的调解在这个长达三年的案件中究竟起到了多大的效力？为什么会产生这样的调解结果？是什么原因导致了这种调解效力？笔者将对这些问题进行详细叙述。
2 员顾秋烦拖骗学款案始末
民国二十二年（1933）七月，广安县教育局局长胡哲先呈给县政府一封公文，该公文是关于太平乡私立第一初级小学校校董员顾玉池、收支员顾善全、查账员顾吉祥等十四人控告前任收支员顾秋烦拖骗学款，顾绍乾等人呈请县政府签追学款。公文中附有顾秋烦的浮支数目：
是年五月，顾秋烦的前任收支员顾绍易到县政府由其子代诉，作了公证状，公证状称“民当然实将各项手续完清，故秋烦方凭众接收。移交事之实确实交与顾秋烦，不得与民及子相涉也，若仁天审讯可传民子顾先荣一人对审，则真相自明矣。”由此可见顾绍易表明自己的清白，想说明顾秋烦一案与其不相关。顾秋烦的妻子顾何氏到县政府作了民事辩诉状，辩诉状内容大致分为三点：第一点，“因族中党派过多，不得志者竟致擅造黑白，”逼夫赔偿，让丈夫走投无路，“丈夫因饥驱外出就食渝中，至今未回。”第二点，“本人因起居失慎，倒卧床榻，新任收支顾绍乾等不见谅，”一直催追学款。第三点，“倘夫果有欠款，自当出卖薄产从事赔偿。”从以上三点看出顾何氏在替夫洗刷冤情。两佃户王文元、顾绍兰到县政府作了刑事辩诉状，辩诉状大致内容就是旱灾流行，恳请县政府从宽让免，以维民生而示体恤。
是年五月，顾绍乾等人以催追顾秋烦所欠学款为事由第九次呈请县长刘元祥签追此事，呈请书中称“现在虽经判赔款项，追缴契约在案，该秋烦尚胆藐视法判，为具文抗不赔款缴契，意复仍施拖赖手术。用特呈恳作主当于迅将顾秋烦传案押禁，以杜畏逃之弊，俯祈执行判谕依法严追，否准强制执行勒追缴赔以儆拖抗而维学务。”县长未对呈请作出回应，调解陷入了僵局。是年八月，经族人从中调解，双方达成协议，甘愿和息，呈请县长刘元祥注销此案，长达三年的案件告终。
3 结论
从整个案件来看，顾绍乾等人九次呈请县长签追学款，说明县长在此案中起着重要的调解作用。从案件的司法程序来看，县长似乎履行了应尽的职责，但其实并非如此。县长采取司法措施的次数并不多，审理程序之间间隔的时间比较久，可以说只是例行公事而已。从案件结果来看，县长只是从司法程序上象征性地给予了判决，况且这个判决结果还是在顾绍乾等人的呈请文书不断地催促下形成的。最后通过亲族从中调解，才得以告终。一个小案件，前后经历了三年才解决，从中可以看出县长的调解效力低。
为什么会产生这样的调解结果？在县官兼理司法时期，有诸多诉讼是以法律未作明文规定的类似于庭外调解的形式终结的，这是传统诉讼机制在新的审判制度下的延续。此案中用和解状陈述调解结果，按照现代的司法思维，这是不必要的。但在此案中，和解的过程是由双方的亲族居中调解，并非两方之间直接和解，和解状陈述的主要是第三方调解的过程，没有说明两方的和解意愿，这时需要结状弥补这个缺失。从结果来看，这个判决执行期间的亲族调解到底是属于执行判决，还是属于和解销案？这一司法制度在立法层面上本来就存在明显的模糊性。但从实际效果来看，传统的亲族调解有效解决了判决难以执行的问题。
是什么原因导致了县长的低调解效力？笔者认为有以下几个原因。第一个原因是当时的社会背景，军阀们为了筹集剿赤经费，大力搜刮百姓，比如大力削减机关、学校员工的薪俸，使得机关、学校员工生活变得困难，顾秋烦等人才会有亏挪学款的行为。“军阀们尽可能让现有的官僚成为税收工具”，县长在驻军的威势下，无暇顾及地方事务，成为专职税收工具，严重阻碍了地方社会的正常行进[4]。四川军阀向来被川外报刊誉为“财阀地主奸商土劣之结晶体”，每个防区的实业和不动产几乎全部掌握在军阀手中，一发生战争，便找借口达到筹款的目的，不能不使人慨叹“人之无良，叹观止矣”。从私立学校的教育经费来源可以看出私人承付的性质居多，政府补助较少。灾害盛行，田地收成不好，造成了学校经费的严重短缺。由于这一系列的因素，县长签追学款收效甚微。
第二个原因是这一时期的军权处于极特殊的位置，广安县长多是异地人任职，一般是由驻军或省政府委派亲信担任。1929年的《公务员任用条例》中规定：对党国有特殊功劳，或致力国民革命十年以上，经证明属实者可免试为政府官员。这种方式不利于选拔官吏，政府内部随意安插亲信，排除异己，容易造成行政效率低下、吏治腐败。川政统一前，各防区军阀控制财政、捐税以及所有行政、司法、教育、交通、建设事宜。县级行政长官的人事任命权基本操之于各防区长官手中。防区时代县级行政长官任用缺乏标准，县缺成为军阀用来奖赏下属或送人的礼品，这在很大程度上影响县级行政长官群体构成的规范化、合理性，县级行政长官素质很难得到保证。
多数县长缺乏系统的法律训练，法律素养欠缺，多对司法事务敷衍塞责，如判决书的不及时送达，此案中县长作出了判决结果，却没有及时下达判决书。审判需要法律方面的专业知识，虽然有承审员协助，但因为受传统司法的影响，承审员的威望不如县长，在审判中很难开展工作，县长如果强加干涉，承审员无法掌握审判的主动权，因此县长在司法事务中占据主导地位，承审员只是处于从属地位。
第三个原因是县政府的兼理司法制度让县长控制司法大权，承审员在这一制度设计之初就处于劣势地位，一方面与县长分其事权，另一方面还要受县长监督，这种监督就是县长牵制承审员的借口，加之承审员待遇微薄，面临繁重的司法事务，自身法律素养不高，在县长的钳制下，工作效率低下，常常与县长通谋枉法，敛财收利，形成利益共同体。办理民刑诉讼案件成为县长及承审员获利的主要途径，此案中兼理司法事务传票、诉讼状纸的费用就是他们的获利渠道，期间还有各种小费，名目繁多，不胜枚举，导致以县长为首的司法结构体系都落入腐败的大网中。
综上所述，这个案件总体暴露了县官兼理司法制度下的一些弊端。民国兼理司法制度的实施，其影响正如费孝通先生说的那样：法治秩序未得，而礼治秩序已经破坏。这一制度其实是在新式法院设置严重不足的情况下在县级地方政府所推行的一种临时性司法救济措施。它的有利之处在于习惯性和因陋就简地解决现实中的纠纷与争讼，符合当政者的需求。之后这一制度随着南京国民政府的覆灭而消亡，新式法院的兴起，让中国的司法体制结构逐渐走向健全。
参考文献
[1]张燕燕.民国时期河南省县长群体研究（1927年—1937年）.[D].开封：河南大学，2012.
[2]陈祥京.民国时期兼理司法制度评述.[D]. 重庆：西南政法大学，2014.
[3]四川省广安县志编纂委员会编纂.《广安县志》.[M].四川：四川人民出版社，1994.
[4]尚季芳.县长难为：民国时期县级官员的艰难处境—以甘肃省为例.[J].西北师大学报（社会科学版）.2009，（2）：53