[摘要]长期以来，由于受传统法律文化的负面影响。加之专门化的涉农司法制度的缺失以及基层司法管理体制的滞后，我国农村的司法建设一直落后干农村经济和政治建设。司法救济不力不仅会使法治观念本来就淡薄的农民失去对法律的信仰，而且也会影响社会主义新农村建设。因此。必须加强涉农司法体制改革、农村司法制度的创新和基层司法队伍建设，为社会主义新农村建设提供有力的司法支撑。
[关键词]新农村；司法建设；困境；出路
[中图分类号]D920.4 [文献标识号]A [文章编号]1002-7408(2008)04-0098-04
在依法治国的背景下，社会主义新农村建设离不开新农村的法治建设。“在现代社会，由于司法不仅具有解决各种冲突和纠纷的权威地位，而且司法是解决纠纷的最终手段，是建设法治社会的关键。”美国著名法学家卡多佐也曾指出，“法律作为社会控制的一种工具，最重要的是司法作用。”然而，长期以来，我国涉农领域的司法制度建设一直是个薄弱环节，农民的众多合法权益难以得到有效的司法救济，因此，有必要进行农村司法机制的改革和创新，本文所论述的司法仅指法院依法定程序审理案件和执行裁判的活动。
一、现实的关注：新农村司法建设面临的困境
(一)农民诉讼能力有限，对司法的信心不足
在法治不健全的计划经济年代，一旦发生纠纷，农民总是习惯于求助当地的基层政府或者村委会来讨回公道，具有极大权威的“父母官”通常是按照伦理道德、乡规民约以及国家政策等来化解矛盾、定分止争。然而，在法治时代，“父母官”的权威在很多方面受到了法律的无情挑战，其定分止争的作用也在明显下降。面对复杂、抽象的法律和灵活多变的诉讼技巧，很多农村当事人不知道如何起诉、应诉，特别是如何举证、质证和辩论。他们理解不了现代法官审判案件时的中立、消极地位，误认为法官会积极地采取各种手段为他们主持公道。一且诉讼失利，这些农村当事人便对司法产生抱怨和怀疑。也有不少农民从一开始就对司法信心不足，认为自己一没有钱二没有人，官司很难打得赢。
(二)“三农”特色的司法制度缺失
作为农业人口占80％以上的发展中国家、中国司法制度的设计应当考虑到“三农”的特殊性。然而，长期以来。由于强调法制的统一性，我国司法制度并无城乡差别，甚至有城市化的倾向。近年来，尽管国家有关部门出台了有关涉农司法的优惠政策，如《最高人民法院关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》等，但这些规定过于宏观。缺乏可操作性，而且还有待于提高到立法层面。
(三)民间法与国家法的冲突抑制了司法的功能
在农村社会，很多老百姓并不懂得什么是法律，但是他们对“礼”、“德”等民间法却都有着善意的理解，他们追求的司法公正往往与“礼”、“良心”等有着密切的联系。因此，在现代司法面前，当事人的情感诉求总是遭到无情的法律挑战，使得司法屡屡陷入礼、法难全的困境。从司法运作的现状来看。法院重复解决纠纷的现象逐渐增多，一次性解决纠纷的功能日渐萎缩。据某市法院统计：1998年该市法院审理的涉农民商事一审、二审、再审案件数分别为22561件、646件、73件，至2005年则分别为16908件、1499件、130件，七年间一审涉农民商事案件减少25.1％。二审案件增长132.04％，再审案件增长78.08％。与二审、再审案件增多相对应，涉诉越级上访、重复上访现象在全国范围内普遍增多。这些现象的发生既有司法不公的原因。也有情理与法理、民间法与国家法冲突的原因，如果是后者的原因导致当事人上诉、申诉或上访的，这显然会将法官置于情、法两难兼顾的困境，司法功能也必然会受到抑制。
(四)涉农诉讼立案难、执行难比较突出
就立案难而言，突出表现为五类案件：一是有关计划生育方面的行政纠纷案件；二是有关各种行政征收、村委会的各种收费、摊派等方面的纠纷案件；三是基层政府或村委会单方面解除各种承包合同引起的纠纷；四是有关农民工权益方面的纠纷；五是当事人难以支出诉讼费用的案件。对于这些案件。基层法院不立案的理由要么是缺乏法律依据，要么是屈于地方政府的干涉，要么是出于诉讼效益的考虑。执行难的案件则主要有三类：一是败诉方为村民委员会或者基层政府及其职能部门的案件；二是执行标的为财产的案件；三是当事人难以支付执行费的案件。
(五)司法权受制于行政权，审判难以独立
长期以来，我国各级法院混同于行政机关。并且实行“块块管理”，导致法院尤其是农村基层法院的司法权难以摆脱地方行政权的控制。主要表现在：一是法官的人事管理划归地方党委组织部门和政府的人事部门，司法难以实现外部独立；二是法官工资供给体制的地方化。按照我国现行的财政管理体制，地方各级法院和法官的经费供给由同级政府的财政部门控制，这种管理体制必然决定了法院和法官不敢冒“无米之炊”和“少米之炊”的危险而理直气壮地抵制行政对司法的干涉，司法独立和司法公正也因此受到很大的影响。
(六)农村基层法官专业化程度偏低、工资待遇不高
司法是一种专业性很强的职业， “如果让一个不精通法律，不尊重法律精神的人来承担法律实施的重任。必然会产生‘监守自盗’的负面效果，从而曲解法律，强奸法律精神，使法律的神圣性和正义性失去内在的动力，也使得法律成为偏私的理由和工具。”在在2001年《法官法》修改前，基层法院的法官由大批军转干部以及学历偏低的招干人员充任。法官门槛和任职条件明显偏低。截至目前，我国共有3133个基层人民法院，10290个人民法庭，148555名基层法官。占全国法官总数的76.33％，按照肖扬院长2005年7月6日在纪念法官法、检察官法实施十周年座谈会上的讲话，基层法官本科率为45.39％。由于大部分基层法院地处农村，生活条件和工作环境都比较艰苦，难以筑巢引凤。可以肯定地说，除去城市基层法院法官所占的比例。农村基层法院法官的专业化程度会低于45.39％，而且肖扬院长所说的本科率还包括了非法学本科学历，可以想象，农村基层法院法官队伍离专业化标准的差距会更大。近年来，虽然不少基层法院加强了对法官的职业教育，法官的学历层次也得到了大幅度提高，但绝大多数的基层法院法官的本科学历是通过函授、夜大等途径获得的，其含金量难以保证。
就法官的工资而言，我国法官的工资标准执行的是行政机关公务员的工资标准，农村基层法院法官的工资由地方财政供给。工资总额偏低。一些贫困地区的基层法院不能按月全额发放工资，甚至一年才发4个月工资。正是因为基层法官待遇明显偏低，2000年以来，全国共有近2万名具有大专以上学历的基层法官离开法院。
二、理性分析：新农村司法建设面临困境的成因
通过上述分析、不难看出，我国农村司法建设面临着
诸多困境，其成因又是多方面的。
(一)传统法律文化的原因
1、“等级差别。维护特权”的消极影响。在古代社会，等级森严，官吏们按照等级享受各种特权。在当代中国，等级特权思想仍然存在，这些残余思想的存在使得一些法官在司法活动中很难坚持“法律面前人人平等”的司法原则。当事人的社会地位和经济地位直接影响着法官的司法态度，一些普通老百姓所说的“门难进，脸难看，话难听，事难办”无不反映了一些基层法院和法官的司法等级思想问题。在农村，当老百姓与基层政府、村委会或者政治、经济上处于强势地位的人发生纠纷时，不少处于弱势地位的农民对司法公正半信半疑，从而导致一些当事人无止境的申诉或上访。
2、“司法行政不分，司法从属于行政”的消极影响。行政权过于膨胀的传统使我国司法带有浓厚的行政色彩，这种传统在中国现行的司法体制上仍有表现。现实中，农民权益的最大侵害源主要来自县、乡政府行政权的不当行使，在行政权和司法权仍然存在千丝万缕的联系并且司法权更多的受制于行政权的情况下。司法难以排除行政的干涉而做到公正，即使法院的裁判很公正，也容易让农民当事人对其存有疑心，从而引起不必要的上诉、申诉等。
3、“重人情，人缘关系、地缘关系发达”的消极影响。传统中国社会是个重关系、讲人情、求和谐的熟人社会。当今的农村社会仍然是个低头不见抬头见的熟人社会，没有城市的“老死不相往来”的邻里关系。因为重人情、重关系，司法实践中，证人不愿出庭作证。生怕破坏良好的人际关系的情形屡有发生。也正因为重关系，遇到官司，当事人不自觉地就想到找关系。在很多情况下，打官司成了打关系。从而容易滋生司法不公、司法腐败。另外，地缘关系的发达也导致了地方保护主义的盛行，这又使得异地执行、取证等司法活动困难重重。
4、“礼法交融，以礼为本”的传统文化的消极影响。传统的农村社会不是法治社会，但并意味着它就是没有任何规则的人治社会。“法治不过是人依法而治，而乡土社会则是人依礼而治，是礼治社会，礼和法不同的地方是维持规范的力量，法律是靠国家的力量来推行的……，维持礼这种规范是传统，传统是社会所累积的经验。”礼作为一种习惯法，其社会功能经过汉代的“春秋决狱”，魏晋南北朝的“引礼入法”，直至隋唐的“一准乎礼”，渗透在中国古代法律之中。几千年的中华礼文化在农村的影响尤为深刻，这也许是中国农村社会的生产和生活习惯更接近古代社会所累积的经验。因此，不少农村人打官司，往往把礼作为判断能否胜诉和法院裁判是否公正的标准。
(二)司法体制原因
1、司法外部管理体制不符合司法规律。司法独立是实现司法公正的保障。为此，绝大多数国家都以法律的形式规定了法院单独设立，自成体系，在人事、财政方面不对行政机关有任何依赖，其目的在于使法院和法官摆脱行政干涉、地方干涉，创造一个独立审判的外部环境。然而，我国农村基层法院的人事权、财政权完全掌握在地方政府手中，导致了法院对政府的依赖和从命。一旦农民和政府发生了涉农纠纷，司法独立、司法公正只能是“水中花、镜中月”。
2、司法内部体制忽略了农村的实际。从农村基层法院的审判机构设置来看，基本上是上行下效，强调全国范围内法院内设机构的整齐划一，内部职能机构基本上都是一个模式：刑庭、民庭、执行庭等，并没有考虑到农业大国、农业大省和农业大县的特色，去设立一些体现“三农”特色的审判机构，如“农业法庭”等。
(三)司法制度原因
1、立案制度方面。从立法上看，涉农受案范围的模糊性、狭窄性是法院经常不予立案的关键原因；从司法的层面上来看，涉农案件往往具有标的额较小、诉讼成本高、执行困难等特点，这就决定了涉农案件的司法产出或者司法效益偏低，在这种情况下，法院往往会基于经济效益的考虑，不愿受理一些没有“价值”或者“价值”小的涉农案件。
2、法律援助制度方面。尽管目前我国设有中央、省、市和县四级司法援助体系，但是尚未设立专门的保护农民合法权益的司法援助组织和相应的援助制度，不少农民因为经济困难或者不懂法律而“惧讼”，从而丧失司法救济的良机。
3、证据制度方面。我国民事诉讼法规定的一般举证规则是“谁主张谁举证”；行政诉讼法虽然规定，举证责任由作为被告的行政主体来承担，但是，按照2002年10月1日生效实施的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干规定》，作为原告的公民、法人和其他组织同样也承担一定的举证责任。具体到涉农案件，对于证据意识和举证能力相对低下的特殊诉讼主体——农民来说，现行的立法和司法规范无法体现对这一弱势诉讼群体的特殊保护。
4、执行制度方面。多年来，由于公民法治意识不强、社会诚信缺失、地方保护和部门保护严重以及各种非法干涉、我国民事诉讼、行政诉讼出现了“执行难”和“法律白条”问题。这种带有普遍性的司法顽症同样困扰着涉农案件的执行，加之农村法治水平整体不高，法院裁判的执行难度更为突出。
(四)法官管理制度原因
长期以来，我国农村基层法院的法官队伍建设一直处于低水平徘徊状态，其原因主要在于：一是国家对法官人力资源的专业性开发还没有给予足够的重视。例如，迄今为止，大多数国家都已明确规定担任法官必须具备法学本科以上学历，而且普遍强调从具有多年法律实践经验的律师或者大学法学教授、副教授中选任，而我国《法官法》仍规定非法律专业本科及以上的毕业生也可以在司法考试合格后担任法官；二是国家没有给法官应有的社会地位和物质待遇，法官待遇大众化。民间流传的“大公安、小法院、不大不小检察院”的口头禅在一定程度上也反映了法院和法官在我国还没有获得其应有的社会地位；三是农村条件艰苦，待遇较差，优秀法官不安心在农村基层法院工作，从而导致优质法官资源的流失。
三、改革与创新：摆脱新农村司法困境的出路
基于上述分析，要让司法在社会主义新农村建设中走出困境，发挥其应有的功能，应当从以下几个方面进行改造。
(一)反思传统法律文化。肃清沿袭至今的消极影响
首先，加强法治宣传教育，在农村形成法律至上的观念。法律至上观念的形成不能仅依靠几个普法标语、口号，关键要让民众实际体验现实的法律生活，通过自身的感性认识相信法律是公正和可靠的。所以，在法律服务部门加强农村普法宣传的同时。基层法院也要强化农村司法的透明度，有选择的把司法审判活动置于群众之中，弘扬“马锡武审判方式”的精神，对农民的法律品质进行潜移默化地塑造；其次，逐步培育农民的权利意识、平等意识和现代法治观念，破除宗法制度，树立司法在解决涉农纠纷中的最高权威地位。当然，在构建和谐社会的大背景下，我们主张司法的重要性并不排斥人民调解制度在解决涉农纠纷中的重要作用。
(二)适应新农村法治建设的需要，进行司法体制的改
革与创新
首先，强化乡镇人民法庭建设。截止2005年底，全国乡镇总数为35473个，而基层法庭只有10290个，这些法庭基本上设在经济较为发达、交通较为便捷的乡镇，不少经济水平偏低、交通不便的乡镇至今还没有设立人民法庭，这不符合司法均衡和司法便民原则的要求，因此，国家应当加大对基层法庭建设的投入，提高基层人民法庭的规模和档次，扩大司法的服务面；其次，可以考虑在县级人民法院设立专门的涉农案件受理中心，根据当事人的诉讼请求，依法组成巡回法庭，深入基层，力求就地审判，真正做到司法为民。农业巡回法庭的工作流程可以设计为：案件受理中心受理涉农案件－案件初步审查－依法组成农业巡回法庭－就地调解或者审判－择期回访当事人；再次，应当改变基层法院的管理体制，效仿目前的工商、税务等行政执法部门，把法院的“块块管理”变为“垂直管理”，以排除地方的干涉。
(三)体现“三农”的实际，进行司法制度的改革与创新
1、完善立案程序。在各类诉讼尤其是行政诉讼中，农民当事人往往是弱者，因此，贯彻司法为民原则，首先就要加强对农民的诉权保护，对于涉农诉讼案件，凡符合立案条件的应及时立案，并确立“立案推卸责任制”，即对于该立案而不及时立案并给当事人造成不应有损失的，由承办法官承担相应的法律责任，从而使权利受到侵犯的农民告状有门。
2、扩大涉农案件的受案范围。 “有权利必有救济。无救济便无权利”，要充分发挥农民在社会主义新农村建设中的主力军作用，必须尊重农民的合法权益，善待农民的诉讼请求。为此，国家不仅要从实体立法方面扩大农民权益的保护范围，而且还要从程序法方面配套规定相应的司法救济制度。对于农民的合法权益，不论是人身方面的，还是财产方面的；不论是政治方面的还是受教育和劳动方面的，只要受到了不法侵害，都应当赋予其司法救济的权利。
3、修改现行的《法律援助条例》，将农民、农民工作为专门的援助对象纳入其中。基于现行《法律援助条例》规定的援助对象的有限性，应当尽快进行修改，明确把农民和农民工也列为援助对象。“在首都、沿海发达地市等农民工集中的地方，政府法律援助机构和大专院校成立的民间法律援助中心，应当对农民、农民工权益的保障提供专项法律援助。武汉大学社会弱者权利保护中心专设农民工权利保护部的经验值得推广。”
4、设立“三农”案件诉讼费的缓、减、免制度。根据当事人的经济状况，法院受理案件时，对经济确实困难的当事人。可以根据当事人的申请和当地村民委员会的证明。决定让其缓交、少交或者免交诉讼费用，以确保农民和农民工打得起官司。
5、加强诉讼证据指导和诉讼风险提示。各级法院尤其是农村基层法院首先应当认真落实好最高人民法院2003年12月23日印发的《人民法院民事诉讼风险提示书》；其次，应当将这种风险提示扩大到行政诉讼和刑事诉讼中。通过这项司法服务，帮助农民当事人正确行使诉讼权利，有效开展举证、质证、辩论等诉讼活动。
6、加强涉农案件的执行工作。一是对于受地方保护主义影响而难以执行的案件，可以由上级法院指定执行或者提级执行，保障胜诉农民的合法权益得到实现；二是对胜诉农民申请强制执行的，可以不预收执行费；三是通过立法创新，设立诉讼执行的保险制度，例如规定。通过法院执行程序仍无法获得权利救济的当事人可依法向保险公司申领相当于诉讼标的额的保险费，当然，当事人事先必须向保险公司进行诉讼投保。
(四)改革法官管理机制，提高农村司法队伍的整体水平
为了建设一支高素质的法官队伍，更好地服务“三农”，一是要严格执行《法官法》的有关规定，全面提升基层法官的学历层次，规定达不到本科层次，没有法学专业学习经历并有一定法律实践经验的人不得担任主审法官，以此来促动法官人力资源开发的良性循环；二是鼓励和支持高校法学专业本科及以上的毕业生到基层法院工作，并给予一定的物质奖励或者其他优厚的待遇、以此来稳定农村法官队伍；三是建立独立的司法财政管理体系，并适当提高法官的工资水平。事实上，提高法官待遇也符合“法官高薪制”、“高额退休金制”的国际潮流。以体现高薪养廉；四是严格实行错案追究责任制，提高法官的责任心和职业素养，以此来促进司法公正的实现。
责任编辑 孙 巍