内容摘要：当前地方政府性债务困境表现为债务规模持续性扩大，债务风险总体可控与局部风险凸显并存，地方政府高额负债的动因依然存在。从宏观经济管理视角看，这是地方政府与其在市场经济中功能定位的相背离，是地方政府在宏观经济管理中职责缺位和主要依靠投资方式寻求经济增长所造成的。故此，中央政府应当优化宏观经济管理目标，理顺产业结构并调整消费作为扩大内需的主要方式之一。
关键词：地方政府性债务 困境 中央政府 宏观经济管理
随着欧洲主权债务危机愈演愈烈、美国底特律市破产事件的发生以及审计署发布《36个地方政府本级政府性债务审计结果》（2013年第24号公告），地方政府性债务日渐成为被关注的热门问题。2013年8月18日公布的一份中国经济学家问卷调查显示，63%的经济学家认为地方政府债务是当前中国宏观经济发展面临的最大挑战（方烨，2013）。故而，采取何种措施解决地方政府性债务问题就有重大的现实意义。对此，学者多从财政学、预算学等角度提出解决之道。这虽然有利于解决地方政府性债务问题，但是不能从根本上消除地方政府大量举债的因素。由于我国集权式的行政机构设置，中央政府对地方政府的行为产生着决定性影响，如何从宏观经济管理的角度使中央政府做出相应措施约束或调整地方政府的举债行为。这对解决地方政府性债务问题有着重要的实践意义。
地方政府性债务的困境分析
（一） 地方政府性债务规模持续性扩大
2011年6月审计署发布全国地方政府性债务审计报告指出：截止2010年底，全国地方政府性债务余额为107174.91亿元。1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998至2002年地方政府性债务年均长率为33.32%，2002至2007年地方政府性债务年均增长率为26.52%，2007至2010年地方政府性债务增长率分别为23.48%、61.92%、18.86。2012年11月至2013年2月审计署又对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了“抽查”，并于当月10日公布了审计结果。审计发现，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长12.94%。2012两会期间，审计署副署长董大胜称，目前我国的地方政府性债务总额为15万亿至18万亿元。目前虽然没有数据直接表明2010以来全国范围内地方政府性债务增长的具体比率，但是地方政府性债务规模一直处于增长的态势是明确的。地方政府性债务规模越大越是意味着对问题的处理将会变的愈加艰难。
（二）地方政府性债务风险总体可控与局部风险凸显并存
政府债务占GDP比重不得超出60%成为国际上广泛认可的政府债务可持续评估指标。假定未来以下要素：财政收入占GDP的比重在评估期内均为22%；非利息支出占GDP的比例在评估期内为23%；基本赤字率在评估期内为0.8%。据此计算，到2020年，债务余额占GDP的比重比当前提高大约2个百分点达到26%。这低于国际上对新兴市场经济国家债务水平的要求（余斌等，2013）。摩根大通报告（2012）称中国地方政府债务规模可控。但政府采取财政改革措施，逐步稳定地方政府债务增速仍然至关重要。与之相反，《36个地方政府本级政府性债务审计结果》指出有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，如果再加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。如在《对湖北省武汉市本级地方政府性债务管理的调查与思考》中显示，截至2012年6月30日，武汉债务余额为2037.05亿元，债务率已经超过美国最高警戒线的1.5倍。武汉市2013年需要还本付息310.59亿元，2014年则达到311.76亿元（王建鸿等，2013）。
（三）地方政府高额负债的动因依然存在
促使地方政府大量负债的动因是由于地方政府财政支出强劲与财政收入减少的矛盾产生的。在宏观经济总体增速放缓，以及当前房地产调控政策下，土地转让收入明显下滑，财政总收入增长趋缓，而巨额社会保障、民生支出未能削减，更是有所增加。中央政府在坚决控制房地产价格的政策调控下，也已预见到土地出让收入的减少，在2012年预算安排中提出“2012年全国政府性基金收入安排3.48亿元，下降15.8%，其中最主要收入为土地出让收入，占比超过75%，地方国有土地使用权出让收入安排27010.66亿元，下降18.6%（许安拓，2012）。与之相反，在2012年期间，教育支出增长15.7%，科学技术支出增长12.7%。文化体育与传媒支出增长18.9%，医疗卫生支出增长17.2%，社会保障和就业支出增长22%，住房保障支出增长44.6%，农林水事务支出增长25.3%，节能环保支出增长23.1%，交通运输支出增长20.3%，国防支出增长11.5%，公共安全支出增长10.9%。
宏观经济管理视角下地方政府性债务困境形成的原因
（一）地方政府与其在市场经济中的功能定位相背离
在市场经济条件下，政府是一个独立的经济主体。与其它市场经济主体以收益最大化作为目的不同，政府作为社会主义市场经济主体一方面不能够忽视收益和成本，另一方面又必须以社会公正和公平为前提和目标。然而，在中国现实的市场经济活动中，地方政府的经济行为表现为“地方政府公司化”。其具体表现为片面追求经济增长，特别把财政收入视为最高动力，GDP成为“公司”的营业额，财政收入成为“公司”的利润，地方政府变成了市场中单纯追求经济利益的公司，地方政府领导则犹如董事长、总经理，其“政绩”主要表现为“公司”领导群体的升迁，从而实现行政集团福利的最大化，却几乎忽略了政府的社会责任（许安拓，2012）。由于地方政府在市场经济中功能定位相偏离加之地方政府刚性支出的存在，使得地方政府通过其所享有的权力无所顾忌的举债。
（二）地方政府在宏观经济管理中职责的缺位
政府宏观经济管理的目的是为了弥补市场经济的缺陷。宏观经济管理中的政府分为了中央政府和地方政府，地方政府又相应的分为省级政府、市级政府、县（区）级政府和镇（乡）政府。我国中央集权式的行政机构的设置方式，中央政府对地方政府有着绝对的控制权。中央政府在宏观经济管理中处于决策者的位置，地方政府则是宏观经济管理措施的执行者。然而，由于地方政府之间存在着竞争关系，各地区政府逐渐形成不同的利益集团，强调本地区的局部利益，最终导致地方政府对财政资金的过度需要。加之，地方政府既是运动员又是裁判的角色定位。这使地方政府为取得地方竞争优势采取不符合经济持续性增长标准的政策吸引资金入驻本地，例如通过“银政”合作以获得的金融信贷支持来推动基础设施建设，最终促使地方政府在宏观经济管理中的职责缺位。
（三）地方政府主要依靠“投资依赖型”方式寻求地方经济增长
2008年金融危机后，中央政府所采取的应对危机措施主要以4万亿元的投资计划和宽松的货币政策作为主要手段。在4万亿的投资计划中，中央政府拟新增1.18万亿元，地方政府配套实施2.82亿元。《全国地方政府性债务审计结果》显示这致使2008年债务余额比2007年增加23.48%，2009年债务余额比上年增长61.92%，2010年的债务余额比上年增长18.86%。2010年至2015年，我国城市化直接带动的固定资产累计将达到74万亿人民币，占同期我国全社会固定资产投资的45%，相当于2003年至2008年全社会固定资产投资总额的两倍。《36个地方政府本级政府性债务审计结果》指出被调查的地方政府用于交通运输、保障性住房、土地收储和市政建设的债务支出增长较大，分别比2010年增加3295.45亿元、720.68亿元、652.83亿元和407.74亿元，增长比率分别为30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。
中央政府应对地方政府性债务困境的宏观经济管理措施
（一）优化宏观经济管理目标
改革开改以来，中央宏观经济管理以GDP的稳定、高速增长作为重要目标。这导致地方政府忽略了宏观经济管理中其它目标的实现。因此，中央应当以合理的固定资产投资规模和结构与实现财政收支、信贷收支基本平衡作为现阶段中央宏观经济管理的特定目标。适当的投资规模和结构要求一定时期内的固定资产投资既能满足经济和社会发展对生产的需求，又能确保它不超过社会一定时期内能够用于固定资产投资的资源量。财政收支、信贷收支不平衡的表现容易导致在现实经济生活出现财政赤字、信用膨胀，或者引致货币发行过多、流通中货币数量过大。财政收支和信贷收支的平衡状况要求社会总需求与社会总供给的平衡。唯有如此，地方政府才能够回归其在市场经济中的功能定位，使地方政府参与到市场经济活动中时，不再以营利为目标，而是以提供公共产品为导向。
（二）理顺产业结构
中央宏观经济管理中应当将产业结构调整作为促使地方政府履行宏观经济管理职责的外在诱因。唯有如此才能够使地方政府在执行中央宏观经济管理政策时脱离自身的利益诉求，正确的履行宏观经济管理职责。具体而言：第一，加快传统农业向现代农业转型。这可以增加农村人口的收入并将大大降低地方政府转移支付的压力；第二，通过提高企业的科技创新能力促使第二产业优化升级。这有利于整合区域内的产业资源，建立优化区域产业布局的引导机制，以培育经济增长点。中央政府应当在依托各地方行政区域现有工业产业基础上，通过财政激励等方式，引导当地政府依靠科技创新走产业优化升级的路子，提高现有产业的生产率；第三，加大发展第三产业的力度。中央政府应当制定出有利于信息、金融、会计、咨询、法律服务等重点服务产业的发展政策，促使服务业整体水平的提高，增加就业率。
（三）调整消费是扩大内需的主要方式之一
投资和消费是扩大内需的两大手段。相比较于培育消费市场，通过投资促进经济发展具有针对性强、时间短和见效快的特点。我国地方政府性债务的大规模形成正是由于地方政府过于倚重投资方式所造成的。因此，通过中央宏观经济管理手段使消费逐步成为拉动经济增长的主要力量就成为化解地方政府性债务的主要途径，包括以下主要内容：第一，发展私营经济。私营经济以满足消费者对消费品和服务的要求为导向，能够刺激消费的供给和需求，进而使得经济发展脱离单靠投资拉动的畸形状态之中；第二，建立公平的发展机制。建立公平的发展机制能够增强消费者的消费能力。这主要有建立区域经济协调发展机制，规范收入分配秩序，打破城乡间的制度性障碍等；第三，增加弱势群体的收入。这要求中央通过宏观经济管理手段使经济发达地区在技术、资金和人才方面通过各种渠道帮助经济落后地区发展商品生产。
参考文献：
1.方烨.地方债风险成当前经济最大挑战[N].经济参考报，2013-08-19
2.中华人民共和国审计署.全国地方政府性债务审计结果（2011年第35号）[EB/OL].http：///politics/2013-03/05