摘要：论述了区域突发公共事件的特点，分析了构建区域突发公共事件联动体系的必要性，提出了区域突发公共事件应急联动体系构建的有关设想。
关键词：区域；突发公共事件；应急联动
中图分类号：F247.8；F061.5 文献标识码：A 文章编号：1671－6477(2007)02－0162－03
近年来世界各国突发公共事件爆发的频率有所上升，联合国已专门提出“与危机共存”的战略思路，强调将突发事件应急管理纳入社会和组织的常态管理中去。
进入21世纪以来，突发公共事件呈现出跨行政区域性特征，这种区域突发公共事件的应急管理往往需要打破部门、地区之间的壁垒，统筹部署，集成资源，协同作战，有时甚至需要国家与国家之间的应急联动才能有效遏止。但现实生活中存在着多种多样的区域，这些区域在空间覆盖范围上与行政区域有所错位与重合。因此如何根据不同区域特点，构建应对区域突发公共事件的高效能的应急联动体系，使该体系在常态下具有预警预报功能，在非常情况下具有快速响应功能，就成为摆在世界各国面前迫切需要加以研究和解决的重大现实问题。
一、区域突发公共事件的特点
在现实生活中，除了根据国家行政管理需要划分的行政区域外，还有根据自然特征划分的自然区(气候区、河川流域区等)；根据语言、文化特征划分的民族聚居区域；根据人类经济活动的内聚性而划分的经济区域，以及以水利枢纽、基础设施、战略设施为核心覆盖的区域等。这些区域由于地理位置不同、经济发展程度不同、战略地位不同、文化特征不同，可能出现的灾害、事故以及危害公共安全的突发事件种类也不同。区域突发公共事件除了具有突发性外，还具有其独特的特点具体表现。
(一)与自然条件和社会环境有很强的相关性
区域突发公共事件可能发生的种类和波及的范围是与这个区域的地理特点密切相关的。一般来说，地震灾害集中于地层活动构造带上，滑坡、泥石流、山崩则多呈点状突发和带状集群分布，洪涝灾害则在河流两岸呈大范围的面状分布；以核设施为核心的区域就有因核泄漏使这个区域遭到核辐射灾难事故的潜在风险；以战略设施为核心的区域就有敌对分子破坏的潜在风险。例如我国以大型水利枢纽为核心形成的三峡库区，西至重庆江津市先锋镇，东至湖北宜昌三峡大坝，长达660公里，水域面积1000平方公里，根据其地理位置和战略地位的特点，可能发生的突发事件有滑坡、泥石流、水体污染、航运事故、恐怖袭击、敌对分子破坏等。
(二)事件的影响具有广泛性
区域突发公共事件往往会通过各种各样的信息传递途径以及各种社会关系使事件发生地以及整个区域的社会公众遭受沉重的心理冲击。一些灾难性事故的发生对社会物质财富的严重毁损可能会导致区域内企业破产、环境破坏。一些人会因失去了赖以生存的生活环境遭到严重破坏，在物质和精神上遭受极大打击，有的人无所适从，有的人对工作、生活失去信心。如果不能及时妥善地对这些人进行心理安抚和生活安置，现实的问题可能会使其中某些人采取过激的手段，对政府和单位施加压力，增加社会不安定因素，给社会秩序的稳定造成影响。特别是一些规模较大，性质特殊的事故(如核泄漏事故)，其灾难性后果可能更多地体现在对社会整体心理的影响上，而这种心理上的影响往往比生理上的影响更难以恢复。事故的发生会引起民众对政府的不满情绪，也可能使民众失去对政府的信任。如果这种情绪被一些别有用心的人利用，就可能会造成更加深远的社会影响。
(三)事件一旦发生通常具有链状衍生性
区域突发公共事件的发生、发展的过程中，往往诱发出一系列次生事件与衍生事件，形成多种形式的事件链。近几年来国内外突发事件的大量资料证明，带有区域特征的突发事件具有明显的叠加性和链状特征，常常以群发的形式出现。当一种主灾害发生后，直接会导致另一种灾害的发生，一般称后者为“次生灾害”。如果是跨行政区的区域往往会因预警机制不健全，应急处置所需人员、物资很难在短时间内组织起来，结果一起事件引发另一起事件，有时甚至引发出严重影响公共安全与公共秩序稳定的事件。例如三峡库区的水路交通(如航道、港口和船舶)、电航调度(如水力发电、船闸协调)、社区意外因素(疫情、动乱、恐怖事件)、三峡工程带来的自然环境变迁(库区的地质灾害、水质污染、水产动物的病害)等以及由于上述因素的共同作用，均可单因素或多因素互动而诱发库区突发事件，并导致社会连锁响应，其结果可能产生社会性恐慌事件，并可演化成区域性社会危机甚至是国家危机。
(四)有关事件信息不充分
信息传递是按行政层级进行的，对于跨行政区的区域来说，随着事件的发展演变会出现许多新的情况与信息。受客观条件的限制，人们在有限的时间内无法获得充足的、有用的、真实的信息，从而无法为正确决策提供所需的信息基础。相关信息的收集、传递、分析、反馈是进行应急处置的重要基础，信息不充分、不及时、不准确，就无法对事态的发展变化作出科学准确的判断分析，就会影响应急处置工作的决策，并可能由此引发一系列的连带反应。
二、构建区域突发公共事件应急联动体系的必要性
区域突发公共事件的特点说明对其处置既要应急又要联动。应急就是针对各类紧急、突发事件所采取的应对策略和紧急行动。联动就是多个相关部门的联合行动。但是目前世界各国对于区域突发公共事件应急处置的研究大多还停留在国家行政区域层面，主要是对城市应急管理的研究。针对跨行政区划的区域应急联动系统的研究也停留在单项灾种的应对上，且存在如下两个问题。
一是预案中忽视预警机制。目前的预案侧重于处理突发事件本身，而缺乏涉及突发事件引发的公共危机的应急处理。过多地强调对责任领导和责任部门的约束，而缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制。注重危机出现后就事件本身的应急处理，而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。我国目前三峡库区航运部门、公安部门、水利枢纽部门针对突发事件制定了一系列预案且在不断完善中，但预案中无预警机制或轻视预警机制是三峡库区公共安全管理的一大通病。美国的“卡特里娜”飓风席卷的区域也暴露出事先预警不力的弱点。
二是多头指挥联动失灵。我国目前对突发事件处理在横向上是分散管理，即按照突发事件的类型安排对口部门进行专门管理；在纵向上是进行集中管理，由上级集中统一指挥，下级予以配合，看起来有很多部门在负责，实际上缺乏一个统一的、强有力的综合协调机构。例如三峡库区尚无较为完善处理突发事件的社会联动系统，海事、消防、公安、卫生、民政、武警等部门基本上各自为阵，条块分割，军地有别。在美国，“卡特里娜”飓
风发生后，受灾的五个州之间也存在各自为阵，资源难以合理有效配置的问题，以至于民众指责政府救灾不力。要有效解决这两个问题就必须重点研究区域突发事件早期预测预警技术、区域应急联动预案转换协调技术、区域应急联动资源储备利用技术、区域动态联动组织设计等。
根据区域突发公共事件的处置要求有必要建立一个区域突发公共事件应急联动体系，采用统一的指挥调度系统，使不同部门、不同警区和不同警种之间得以互通，相互协调、配合，使统一指挥、协调作战成为可能，可以真正实现公共安全及应急处理的联合行动。通过现代化的信息、通信、计算机、控制与指挥系统，使指挥中心能快速获取信息，帮助正确、快速的决策。这套体系可以根据区域特点集中投资、集中管理，既避免了重复投资、重复建设，又提高了技术维护和管理水平，节约了资源，并且使离散的数据库和信息资源得以互相联动和共享，发挥更大的作用，能够保证公共安全管理的基本需要。
无论哪种事件，无论是自然的、人为的还是技术的，对于其预防和应对都有基本相同的需要，比如事前的风险管理、预案编制、预报与预警，事中的人员疏散与撤离、搜救与救援、急救、食宿安置，事后的恢复等都离不开医疗、消防、治安、电力、交通、通讯等部门。一个应急联动体系能够满足可能发生的所有突发公共事件的处置要求，能够实现统一高效的指挥和运作，避免在一个事件衍生其他事件时，出现权责不明、扯皮推诿的现象。
三、区域突发公共事件应急联动体系构建设想
一个高效能的区域突发公共事件应急联动体系应包括完善的组织架构、缜密的预测预警机制、快速的应急联动机制、合理的应急联动资源储备利用等方面。根据区域突发公共事件应急管理的要求，跨行政区的区域突发公共事件应急联动组织宜设计为动态联动组织，这种动态联动组织是以政府应急管理法律法规为结合基础建立的动态连接体，应急指挥中心是它的核心组织，其周围围绕着众多独立的联动单位。这些联动单位有紧密的纵向与横向联系，并由中心进行协调，从而形成一种网络。网络式组织结构的物质基础是计算机网络化，以突发事件的类型和级别作为任务的结合点，常态下各联动单位根据自己本单位职责对突发事件进行预测预控，非常态下对突发事件应急处置快速响应。
区域突发公共事件预警机制运作的基本原理是，预警管理人员依照预警目标确定不同预警监测指标，确定预警监测指标的标准，并用这些标准对预警管理对象实施控制。预警管理系统是由相互联系、相互依存、相互作用的诸多元素有机组成的复合体，它包括对突发事件的监测预控、分类分级以及应急预案的制定等内容。监测预控系统的主要任务是及时发现警兆，准确把握致错因子及其未来发展趋势和演变规律。
区域突发公共事件应急联动机制就是政府将财政、公安、消防、急救、交警、公共事业、卫生、武警等部门和相关资源(如车辆、物资、人员等)纳入到一个统一的指挥调度系统，协调指挥各相关部门，向社会公众提供紧急救助服务的联合行动。区域突发公共事件应急联动机制的高效运作有赖于现代信息、通信技术的支撑。以计算机技术作支撑的综合通信平台，对于保障应急指令的迅速传递，加强各部门之间的相互协调，保持信息传递的畅通无阻，具有重要作用。通过地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、卫星遥感系统(RS)等先进技术的开发、研制和配备，建立起智能化交通运输网络、现场指挥系统、领导辅助决策系统、信息发布系统，使应急联动中心能在第一时间选择最佳方案，快速响应，迅速联动，实时监控，使突发事件造成的损失最小化。应急联动的运作程序包括接警，对突发事件等级的识别，召开对策会议，启动应急联动程序，对事件现场状态和潜在危害的监测和评估，善后处理和恢复重建。
区域突发公共事件应急资源的储备，是实施紧急救助、安置灾民的基础和保障。它主要包括救灾物资储备，应急设备储备与设施储备，预防突发事件的技术储备和救灾人才储备等内容。根据民政部的要求，应急物资储备体系必须覆盖全国各个地区，同时为各个地区重特大突发事件应急工作服务。区域应急管理能力的高低不仅取决于区域拥有核心资源的数量，而且更多地取决于区域协调所需核心资源的能力。区域安全管理工作是非常复杂的系统工程，因此，必须将资源共享与信息共享的区域应急管理模式有机地集成在一起，形成以信息化和资源化为特征的纵横交错的区域应急联动资源配置网络结构。
21世纪突发公共事件呈现出跨行政区划的区域性特征，更需要社会各有关方面的“合力”与“联动”，这给世界各国应急管理提出了挑战——区域应急联动体系亟待建设。该体系应有高效的组织架构和运作机制，它能使跨行政区的信息、资源实现共享，提高资源利用率，提高应急处置的快速响应能力和相关部门、地区的快速联合行动的能力，使事件萌芽时或发生之初就能被迅速控制，斩断事件传递链，使损失减少到最小。