摘 要：社区协商民主是我国社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。发展社区协商民主是我国基层治理中的一项重要内容，软法因其特有的多元主义利益结构、协商性沟通和非强制性执行等特点而与协商民主具有高度的相容性。社区软法建设是推进社区协商民主规范化和深入发展的有力举措。目前，我国社区在运用软法推进社区协商民主中面临内外多重制约，具体表现为优秀干部稀缺、居民参与度低、驻区单位与社区的共建共商机制不完善、上级部门对社区协商民主的支持有限、社会组织和社工专业性不足等。从改善社区内外整体制度环境的角度来看，我国推进社区软法建设的可行策略包括创新党建考核机制、提升网格治理质量、培育和引入社会组织、培训社区工作人员、增强社区居民协商能力、建立多级跨部门协商联动机制等。
关 键 词：社区软法；协商民主；社区治理；协商联动
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）09-0016-10
收稿日期：2018-06-10
作者简介：石磊（1975—），男，山东济南人，中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院政法教研部副主任，副教授，法学硕士，研究方向为基层治理。
基金项目：本文系2017年山东省行政学院系统决策咨询定向委托合作创新课题“社区治理中的软法之治研究”的阶段性成果，项目编号：SHZKTZ201717。
2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势；2015年2月，中共中央出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》；同年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于加强城乡社区协商的意见》。由此，全国基层社区普遍开始探索协商民主机制建设，协商民主在我国民主政治中的地位日益凸显，与此同时，学界也积极开展研究，涌现出了一批研究成果。研究视角大多从政治学和公共管理学出发，对如何认识社区协商民主，如何设计社区协商民主制度，对协商主体、协商范围、协商程序、协商结果的保障等问题进行了理论探索，这些理论探索多是以典型案例研究方式进行。笔者尝试从法学中软法视角出发，通过对济南市各个区县的典型社区进行实地调研，汇总相关案例，为如何通过软法实践进一步推进社区协商民主深入发展提供理论支撑，并尝试提出对策性建议。
一、软法及其在社区治理中的实践和研究
（一）软法——治理背景下的法学回应
软法的概念最早源于国际法，最初只起到宣示性作用，并未引起法学界的普遍重视，但随着公共治理的兴起、全球化进程的加快和区域经济一体化的推进，软法现象大量涌现，促使国际法学界逐渐关注软法研究。随着我国经济社会的迅速发展，传统管理模式日渐式微，面对多元社会结构的兴起，公共治理理念开始被广泛接受。作为治理手段的软法在这一背景下被引入中国。[1]
软法是相对于硬法而言的。国际法学界最常援引的是法国学者弗朗西斯·施尼德对软法概念的描述：“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则”。[2]国内法学界以罗豪才教授给出的概念最为权威：“软法是由国家制定或者认可的，行为模式未必十分明确，或者虽然行为模式明确，但是没有规定法律后果，或者虽然规定了法律后果，但主要为积极的法律后果的规则体系，这些规则只具有软拘束力，其实施不依賴国家强制力保障，而是主要依靠成员自觉、共同体的制度约束、社会舆论、利益驱动等机制。”据此，一般认为软法具有三个主要特征：一是规范性，这是软法的形式特征；二是不具有法律约束力，这是相对于硬法而言的根本特征；三是创制主体的多元性，这是作为治理手段的基本特征。[3]软法渊源普遍认为至少包括以下规范：⑴国家法中没有明确法律责任的条款（硬法中的软法）；⑵公共政策，包括国家性政策、社会性政策与政党性政策；⑶行业协会、高等院校、基层群众自治组织等规范本组织和活动以及成员行为的自律规范；⑷执政党、参政党、政协等规范本组织和活动以及成员行为的章程、规则、原则。[4][5]
（二）软法在社区治理中的实践和研究
⒈软法在社区治理中的实践。社区软法是基层社区自治组织制定的规范自身及社区成员行为的准则，是基层群众自治性规范。根据社区软法的内容性质，可以分为自律类、管理类和服务类。自律类软法是社区成员通过平等协商的方式，就某方面公共议题达成某项“约定”，其表现形式多是以居委会或村委会名义发布“村规民约”；管理类软法是社区治理机构在履行职责或开展活动时应遵循的具体制度，其表现形式如“工作制度”“工作纪律”“守则”“准则”等；服务类软法是社区治理机构对自身的工作目标、工作方式、工作状态甚至具体时期内完成任务的数量质量等，对社区成员进行公开承诺，其表现形式多是直接以“工作目标”“服务承诺”等形式张贴于公共服务场所。社区软法除规定部分基本原则外，主要是对社区公共事务中的各种具体事项和办事程序进行规范。如社区花坛、运动场所的维护和使用等。
在社区治理中，软法发挥着巨大的基础性作用，但却一直处于“日用而不知”的状态。国家硬法因其立法成本高、修改难度大、法条表述高度简约等特点，难以为社区复杂多变的日常实际情况提供具体指引，而软法因创制成本低、灵活性强等特点发挥着重要的规范作用。我国社区是一个半熟人或熟人社会，社区软法在创制和实施中的非强制性和协商性特点非常适合社区建设；我国传统文化中注重“脸面”的特质为社区软法发挥作用提供了良好环境。硬法为社区治理提供了基本框架，但在国家法律难以触及或尚未顾及的边缘空白地带，可以由社区软法为社区治理提供具体规范，以实现基层治理的稳定和有效。
⒉社区治理中有关软法的研究。刘祖云、孔德斌认为，乡村软治理强调政府的“官治”与村民的“自治”相结合，在协商民主的平台上倡导多中心治理模式，软法和软权力成为乡村软治理的法理基础。[6]陈光是较早开始社区软法治理研究的学者，而且坚持至今，其认为“社区治理中的规范是多元的，……由不同社区治理主体创制的社区公共事务管理规则或服务准则即所谓的社区软法，也逐渐成为社区治理中愈加重要的一种规范形式，……社区治理规范结构应该是一种多元平衡的样态，而社区软法则应居于基础性和主导性的地位。”[7]学者们在进一步肯定软法对于社区治理的意义之外，[8]普遍认为社区治理中的软法治理要求治理主体的多元，治理方式的协商，治理手段的“柔性”，[9]同时还要注重与国家硬法的衔接，[10]对社区实施软硬法综合治理。[11]