[摘要]党的十一届三中全会以来,党内法规制度的基本框架日趋完善,但制约监督作用还没有发挥出来。需要从完善党内法规的立法制度、完善党内法规整体框架、完善党章、协调党内法规制度与国家法律法规、提高党内立法科学化水平、注重党内法规制度执行情况的反馈等方面着手,推进党的制度建设。
[关键词]完善;党内法规;提高;科学化;水平
[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X(2010)07-0027-03
我们党在领导中国革命和建设中,形成了以党章为核心、以民主集中制为原则的涵盖党的思想、组织、作风等领域的各种规则和制度。党的十一届三中全会以来,我们党高度重视党内法规建设。经过30多年的探索和积累,党内法规制度体系的基本框架已基本构成,但其应有作用还没有充分发挥出来。随着时代的变化和形势的发展,党内法规制度还需要不断完善,不断创新,提高法规制度建设的科学化水平,发挥制度的应有作用。
一、完善党内法规的立法制度
1990年7月31日,中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。《制定程序》第四条规定:“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。中央纪律检查委员会、中央各部门制定并发布的党内法规,称规定、办法、细则。”这部重要的党内法规,相当于“党内立法法”,也是党中央第一次正式使用了“党内法规”这一概念。规定了党内法规制定的原则,党内法规的起草、审定和发布规则等等,在促进党内法规的规范化、程序化方面,发挥了积极作用。随着时代的进步,本着科学立法的精神,应作以下修订:
第一,将目前的“制定程序条例”修改为“制定条例”,使之不仅包含程序事项,而且包括实体事项。例如,应当将党内法规的立法权限列入其中,使之与国家法律的立法权限相互呼应和相互协调。
第二,增加党内法规的合法性审查程序,确保党内法规不与国家法律相抵触,保证党的各项活动在宪法和法律范围内进行,将暂行条例第六条第二项关于“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定,不得与国家法律相抵触”的正确原则落到实处。
第三,细化起草规则和审定程序,增强党内法规制定过程中的科学性、民主性。例如,应当规定党内法规的起草工作由党内法规专业和法律专业人才共同主持或参与,以保证法规草案的基础品质。应当规定党内法规草案须在全党范围或尽可能大的范围内征求意见,强调征求意见的公开性和反复性,从根本上消除部门立法、关门立法的倾向。
二、完善党内法规制度的整体框架
当前党内法规制度的框架已经基本构成,还需要进一步从整体上全面构思和优化。邓小平论述了制度建设的极端重要性,他说:“国要有国法,党要有党规党法……没有党规党法,国法就很难保障。”[1]党的十六大报告根据新的实践明确提出要把党的思想建设、组织建设和作风建设结合起来,把制度建设贯穿其中。党的十七大报告不仅第一次鲜明地提出了“反腐倡廉建设”的概念,使党的建设由四大建设发展为五大建设,而且进一步提出了反腐倡廉建设要“更加注重制度建设”的要求。而党的十七届四中全会在强调要“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置”的同时,又进一步提出了“推进反腐倡廉制度创新”的新要求。把党的制度建设与党的思想、组织、作风和反腐倡廉建设相结合,使之贯穿于党的建设的各个方面,同时把制度建设与从严治党、惩治与预防腐败相结合。
党的制度建设是一个完整而严密的系统工程,既有根本制度,也有具体制度,根本制度要由一系列具体制度来保证。在整个党的制度体系中,党章是最基本的法规和准则。完善党的领导制度、党的组织制度、党的干部制度、党的生活制度、党的工作制度和党内监督制度等各方面的具体制度,同时要把制度建设与从严治党结合起来,健全和完善反腐倡廉的各项制度,要使党内各方面的制度相配套,形成系统完备的制度体系。党的十六大以后,党中央又加强了党的制度建设的总体规划和统筹协调,既重视基本的法规制度,又重视实施细则;既重视单项制度的建设,又重视整体规划,从而使各项法规制度彼此衔接、环环相扣,真正发挥法规制度的整体合力。
在制定党内法规时,凡是涉及全党组织、全体党员的重要法规制度制定和修改,要经党的全国代表大会或中央委员会或中央纪律检查委员会提案、审议、通过,以中共中央的名义发布实施,确保其严肃性和权威性;凡涉及党的一些具体的、临时性活动的制度由中央办公厅制定、发布、实施;涉及党的某个部门工作范围的制度由党的工作部门如宣传部、组织部、统战部等制定、发布实施。属于地方党委工作范围的,在不与党章和中共中央法规制度相抵触的情况下,由地方党委制定、发布实施。中共中央书记处要建立中共中央部门和地方党委法规制度的备案制度,并予以审核,注意各项法规制度的协调,确保党内法规制度的统一。
三、完善党内根本制度——党章
邓小平曾经说过:党章是最根本的党规党法。党章经过多次修改,发挥了在党的建设中的根本性的指导作用。但随着认识的发展,现行党章还有需要完善的地方。
第一,党员的义务和权利部分应予修改。党员的权利是发展党内民主的基础,随着党员民主意识的增强,只有让党员享受充分的权利,才谈得上去尽党员的义务。所以党员的权利部分应放在前面,这不仅仅是次序的重组,更显示了党对党员权利的尊重,也是党内民主的逻辑起点。
第二,应加强党的纪律检查委员会的作用、提高其地位以及保持其工作的独立性。从组织学角度来看,党的中央委员会和纪律检查委员会都由党的全国代表大会产生并由党的代表大会授权,其地位是平等的。每次召开党的代表大会时,中共中央委员会和中央纪律检查委员都应该向党的代表大会作报告,接受代表的审查和监督,而目前党章中仅规定了中共中央委员会向大会作工作报告;党的十六大以来,每次中央全会都由总书记代表政治局向中央委员会作工作报告,由中纪委常委列席,已形成惯例。为突出党的纪律检查委员会的地位和作用,中纪委全会召开时,中央政治局和书记处的成员也应列席;在地方(省、市、县)领导隶属方面,现行的体制是党的纪律检查委员会受同级党委和上级纪律检查委员会的双重领导,实际上对同级党委的主要领导成员无法监督。鉴于此种情况,省以下纪检委最好垂直独立管理,不受同级党委的领导,实践证明同级同体监督的作用是非常有限的,它违背最基本的监督常识和规律。另外,根据近些年来纪检书记和成员利用职权的腐败案件突出的情况,党章应对纪律检查委员会本身的队伍建设和监督问题做出明确的规定。
第三,将党的建设的成功经验和做法上升到法规的角度,写进党章。1.总结党的十七大通过民主推荐提名中央政治局组成人员预备人选的经验,扩展到地方党的代表大会并可载入党章;2.将党的代表大会常任制和党代表常任制的成功经验写进党章;3.将全国很多地方实行的党务公开制度、党委新闻发言人制度写进党章,更好地发扬党内民主,使党员对党的事务有更多的知情权、参与权、选择权、发言权。
四、党内法规制度与国家法律法规要相协调
宪法是国家的根本大法,具有最高的效力。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第六条确定了制定党内法规应遵循的原则:一是以党章为依据,贯彻党的路线、方针、政策;二是遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定,不得与国家法律相抵触。
第一,必须遵守宪法关于政党活动的条款。党必须在宪法和法律范围内活动,不只是指党员的个人活动,更重要的是包括党的各级组织直至党中央的领导和活动。党的十二大以来的党章规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”可见,党章的制定和修改是严格遵守宪法和法律的。
第二,在完善党内法规的进程中,要始终贯彻上述两个重要原则。一方面,要确保党内立法不侵越国家机关的立法权。根据《中华人民共和国立法法》,全国人大及其常委会,国务院及其各部委,省级人民代表大会及其常委会和省级人民政府,省、自治区所在地的市、经国务院批准的较大的市、经济特区市人民代表大会及其常委会和人民政府,民族自治地方人民代表大会等享有立法权限,党内法规不得越“宪”代“法”,仅能就与党内政治生活相关的事项制定规范制度。另一方面,要确保党内法规不与国家法律相抵触。宪法和法律赋予公民的权利和自由,党内法规不能随意加以限制和剥夺(有个别例外,如宪法规定公民有信仰自由,党内法规却要求党员要有特定的信仰;党员领导干部的“双规”,既要遵守宪法和法律,又因为他们是党员,也要遵守党内规范);宪法和法律规定的公民的义务和责任,党内法规不能给予免除和取消;宪法和法律确定的违法和犯罪行为,党内法规不能给予庇护和豁免;宪法和法律确认的合法合理行为,党内法规不能随意加以追究。
第三,党内法规制度与国家法律法规在各自不同领域发挥作用,不能相互替代。要发挥党内法规制度较之国家法律法规更加及时、灵活、针对性更强的优势,就要把国家法律法规不便于做出规定的问题及时以党内法规制度的形式做出严格的纪律规定;对已经有法律法规规定的内容和事项,党内法规制度的规定不必重复、更不得与之相抵触;对党内法规制度的执行情况进行经验总结,并适时将经过实践检验、适应形势发展的党内法规制度转化为国家法律法规,增强约束力和强制力;特别是在官员财产申报、反腐败法规制度方面,通过加强反腐败工作的国家立法或修改国家法律法规的有关规定,使其体现党关于反腐倡廉工作的基本要求,使党在反腐败工作中的主张成为国家意志,用国家强制力保证反腐败工作,提高打击腐败分子的威慑力。
五、提高党内立法的科学化水平
第一,既要注重党内实体法规建设又要注重程序法规建设。实体性制度和程序性制度相辅相成,缺一不可。没有实体性制度,程序性制度就失去了存在的意义;没有程序性制度,实体性制度也得不到贯彻实施。从总体上看,党的实体性制度的建设进展相对较快,而程序性制度建设则相对滞后,成为制度建设中的薄弱环节。进一步加强党的程序性制度建设,已成为党的制度建设中的一项迫切任务,需要全党继续努力探索。现在党内法规中,一般是实体性法规和程序性法规融于一体,这样做虽然也有合理的一面,但同时也会和相关法规的程序性规定相重复或冲突。如《中国共产党地方委员会工作条例》中的第六章“监督和处分”就与《中国共产党纪律处分条例》中的内容相重复,这会引起适用法规的矛盾。此外,一些重要的程序性规定如党内处分的听证程序、党内重大问题的决策程序都没有用法规的形式加以规定。党内法规建设可借鉴国家基本法律立法的经验,实体法与程序法并行,如民法、刑法、行政法分别有与之配套的民诉法、刑诉法、行政诉法。党内基本法规也可制定与之配套的程序法规,以便操作实施。
第二,既要注重制度的系统配套又要注重细节设计,既要明确激励措施又要明确可操作性的处罚办法。切实增强制度的刚性,减少制度执行的自由裁量空间,推进党内法规制度建设的科学化、规范化、程序化。制度出台前要进行科学论证,特别对涉及群众利益、社会关注的制度,要广泛征求意见,既要征求专家学者的意见和建议,也要征求普通党员群众建议,必要的话还可借鉴国外政党建设的成功经验,如新加坡人民行动党、古巴共产党、尼泊尔共产党(毛主义)等在密切联系群众方面都有一套成功的做法。努力使制定的制度符合实际、可行管用。要把制度建设贯穿于决策、执行、监督诸环节,贯穿党的建设的全过程。要更加注重制度体系建设,使各项制度相互联系、相互衔接、相互配套,形成有机整体,发挥制度体系的集合效应和整体功能,防止制度之间相互矛盾、相互扯皮、推诿责任。
六、注重党内法规制度执行情况的反馈
制度是基础,落实是关键,监督是保障。我们要在重视制定制度的同时,在狠抓落实上下功夫,切实提高制度的执行力,维护制度的权威性和严肃性。
要建立党内法规制度实施的反馈制度,首先要及时做好废、改、立的工作。以反腐倡廉制度为例,长期以来,由于不断出台新的党内反腐倡廉法规制度,导致党内法规制度大量叠压,同时一些阶段性特点十分明显的党内法规制度事实上已经过时。需要对党内反腐倡廉法规制度进行一次比较彻底的摸底和清理,将仍然适用的内容编纂成党内反腐倡廉法规制度大全。[2]其次,法规制度颁布实施后,要对法规制度的实施情况进行调查了解,结合执法实际,对法规的社会效益和经济影响进行综合评价,及时总结立法经验,有针对性地解决立法中存在的问题和不足。最后,要加强法规制度执行情况的监督检查。建立健全督办机制,及时汇总执行中存在的突出问题,认真研究并加以解决。探索以信息网络技术为载体的实时监控系统,发挥现代科技在落实制度中的作用。在实际工作中要坚持制度面前人人平等。不管是谁违反制度,都应予以追究。对有令不行、有禁不止、不严格执行制度甚至破坏制度的,要依纪依法进行处理,加强责任追究,做到有法必依,执法必严,违法必究。
参考文献:
[1]邓小平文选(2)[M].北京:人民出版社,1993.147.
[2]张晓燕.怎样使党内法规制度与国家法律法规更协调[J].中国监察.2009,(18):52.
作者单位:中共山东省临清市委党校
■ 责任编辑:周奕韵