摘要：当前，我国正处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都已经或正在发生深刻变化。少数民族地区的乡村社会更是面临市场化、工业化、城市化、全球化这样的多重社会转型的影响。社会管理体制首要面对的是这些转型对社会个体、社会组织以及整个社会所带来的冲击以及负面影响。原有的依据国家法律统管一切的社会管理方式已经不能适应新的现实要求。要维护社会的和谐，创新社会管理，并为乡村社会的发展提供制度化条件，必须充分运用根生于乡土社会的民族规则习惯，将其中积极的因素与国家法律相互配合，共同建构丰富的有中国特色的社会管理理论，构建与发展社会主义市场经济相适应的社会管理新格局。
关键词：社会管理创新 乡村治理 民族规则习惯
引 言
作为正处在社会转型的特殊时期的中国，原有的管理方式已不适应社会的需要，甚至有的已成为社会前进的障碍。在此背景之下，2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，社会管理被纳入更完备的体系性框架之中。2011年在全国人大第十一届四次会议政府工作报告中着重提出社会管理创新。在“十二五”规划纲要中更是以5章14页的篇幅独立论述如何加强和创新社会管理，彰显“社会管理创新”已成为事关国中发展的重大问题之一。2011年5月30日，中共中央政治局召开会议专门研究加强和创新社会管理问题，中共中央总书记胡锦涛主持会议。会议指出“加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，国家长治久安，以及人民安居乐业”。“社会管理创新”被提到一个前所未有的高度。社会管理创新更是摆在实务界和理论界面前的必须迫切解决的共同课题。
一、民族规则习惯对少数民族地区乡村治理的逻辑起点
从隋朝中叶直至清代，国家实行郡县制，皇权不下县。而作为与政权相配套的国家法律的效力空间也基本上止于州县。乡村公共事务与纠纷主要由各种形式的内生的规则习惯进行规制。作为乡村来说并不是因为远离了国家法律而处于无序状态。费孝通先生指出：“即使在一些国家权力难以到达的乡土社会，那里也并没有陷入混乱不堪的局面而是秩序井然”。在乡村社会，人们在自己的土地上繁衍生息，千百年来逐渐形成了一套属于自己的规则习惯，形成了独有的对是非的评判准则和价值评判体系。在少数民族地区乡村社会中，民族规则习惯与国家法的有序并存有着悠久的历史渊源。贵州更是如此，贵州作为一个省级行政区是从明朝中叶永乐十一年(公元1413年)设置贵州布政史司建省开始，建省之后的地方政府的首要任务是施行改土归流，推行国家法律。改革并不顺利，在实践中引发了很多冲突，少数民族民众以各种形式进行反对。改革也不彻底，大多数地方并未改土归流，更没有施行国家法律。这样改土归流在走走停停的状态中过了300多年，直到清朝雍正四年(公元1725年)清政府为了进一步加强对少数民族地方的控制，又一次实施改土归流，与以往不同的是这一次采取的是强制手段向少数民族聚集区推进国家法律，但却产生了更多的冲突与抵抗，贵州的苗族民众甚至采取武装起义的方式表达自己的不满。清乾隆元年(公元1736年)，为了维持对少数民族地区的统治。清政府下令按当地的民族规则习惯审理民事纠纷，作为社会管理的依据，社会又才恢复一定的平静。在贵州的少数民族地区就形成了以民族规则习惯为主导，辅之以国家法调整刑事案件为基础的特有的乡村治理方式，是历史的必然选择。
在贵州边远的少数民族农村地区民族规则习惯则发挥着与国家法一样的作用，在清道光九年(1829年)平塘县六硐地方的毛南族民众已认识到成文的民族规则习惯的重要性，于是将民族规则习惯的内容雕刻于熊桥石壁之上，碑文主要内容是防盗防匪，还涉及社会风尚、提倡良风美俗等。因此可以说，少数民族地区乡村治理的历史是一部民族规则习惯的发展史，一部国家法和民族规则习惯的互动史。
在对这个课题进行调研时收集到这样一个案例：贵州省从江县丙妹镇的“岜沙苗人”，由于至今过着男猎女织、刀耕火种的生活，并成为中国最后一个准许携带猎枪的村寨，被称为“最后的枪手部落”，其“神秘”和“原生态”引起各界关注。联合国世界文化基金会确定为全球“返璞归真，回归自然”十大旅游首选地之一。由西南大学、国家人文地理杂志等机构联合评选的“地球上最神秘的21个原生态部落”，从江县岜沙苗寨名列其中。岜沙离城市很近，仅7公里，但岜沙人坚守着自己的传统，深信自己是蚩尤的后裔。他们坚定地称自己是“最正宗的苗族”、“蚩尤大帝的子孙”，守护着几千年未断的传统。实上，岜沙最引人关注的是对森林的保护，“岜沙”是苗语的音译，意思是草木繁多的地方，岜沙的森林之所被保护得非常完好是因为在每一个岜沙人的心中，都铭刻着一段先人的古训：很久以前，岜沙人也曾为改善生活而过度砍伐，结果导致田中无水、林中无兽，泥石流频频，环境恶化。寨中长老看在眼里急在心里，苦思冥想，想出一个“苦肉计”，让自己儿子充当了“乱砍滥伐”的“罪魁祸首”，然后课以重罚“三个一百二”谢罪乡里：120斤肉，120斤酒，120斤米。这样的惩罚对于生活贫困的岜沙人来说，终生难以翻身，此条禁令写入“寨规”，从此无人敢越雷池一步。
以上事例可以说明在少数民族地区农村社会民族规则习惯的出现与发展壮大既是传统法治发展的必然，又是与乡村治理规则的需求相适应的产物。
二、现今少数民族地区乡村治理面临的困境
在计划经济时代政府通过行政手段干预一切，民族规则习惯的社会作用基本上被完全取代。20世纪80年代初期随着联产承包责任制的推行，取消了政社合一的人民公社体制。这意味着国家权力开始从农村后撤，政府不再包揽一切，必须借助社会力量实现社会治理，农村税费改革更是加快这一进程，可是社会力量和政府组织又没有实现很好的分权与分治。如今，我们的社会管理方式难以应对社会所积累的大量矛盾，乡村社会治理危机重重。中央党校教授辛鸣在接受中央电视台采访时指出：“我们现在社会管理方面面临着一系列的问题。我们的一些管理理念，可能还停留在三十多年前。过去的一些行之有效的一些社会管理的办法，可能现在感觉到有些不是那么地管用”。而现在国家以市场化为导向的机构改革，使国家法律在少数民族地区乡村社会明显面临着进也不能、退也不行的局面。一方面，在当下的管理体制下，国家通过各种方式(包括通过法律)全方位对民族地区乡村社会直接进行治理，其事实效力绝对高于本土性的民族规则习惯。民族规则习惯除一部分通过民族区域自治制度，以自治条例和单
行条例上升为国家法，成为国家意志外，绝大部分处于国家法认可之外，没有国家法的效力。少数民族公民产生社会纠纷在进入国家政权机关解决时，民族规则习惯被禁止适用，不能成为解决纠纷的依据，这就使民族规则习惯在国家制度层面上被否定。但是，另一方面，国家法的作用和基层政权的力量又明显不足，往往要借民间的力量来控制和管理最基层的社会。村民委员会组织法明确规定，村民有约定一定的规则管理村内事务的权力。这样，民族规则习惯就有机会借助民主决策、民主管理在非诉讼情况下合法存在。一些少数民族地区，在国家政权力量的“默认、帮助”下，由村民们将民族规则习惯直接转换为规范相互行为的村规民约，仍在发挥有效作用，这其实是官方借民族规则习惯管理乡村社会的方式。民族规则习惯在不同情形下的不同地位实际上是将民族规则习惯置于合法与违法的边界上，在实践上难免会出现冲突。
有这样一个案例，在布依族聚居的平塘县某乡的刘义和刘武的亲兄弟，俩兄弟之叔刘成死亡时由刘义负责安葬，按当地的布依族的规则习惯由刘义进行继承了其叔在民国时期修建的房屋。之后，刘武在刘义所继承的房屋正前方距离不足5米的原为其叔使用但无使用权证的无争议院坝(空地)上修建了约20平米左右的房屋1间。刚开始时，两家关系尚可，后来不知由于何种原因，俩亲兄弟就为该20平方米的宅基地权属产生争执，于是请求乡政府进行调处，刘义认为既然继承了其叔的房屋，门口的空地应该一并归其使用，而村委会和乡政府则按土地管理法的有关集体土地使用权的规定，认为刘义只是继承的房屋，只是取得了其叔宅基地的使用权，空地应该归集体所有。乡政府于2007年3月处理刘武所修建房屋范围内的宅基地归刘武使用，刘义不服起诉至平塘县人民法院，县法院维持了乡政府的处理决定，刘义上诉至黔南州人民法院的，州法院维持了一审判决。刘义仍然不服要求再审，省高级人民法院于2010年5月驳回了再审申请。此事的处理从法律上来说，乡政府与法院的处理决定无疑是正确的。但从当地的民族规则习惯来看，只要没有土地权属争议，在一般情况下，房前三床晒垫范围内(约10米的宽度，长度与房屋长度相等)的空地一般都是归房屋的使用权人使用，发生继承时当然一并继承。为了取得此空地的使用权，刘义一直坚持不懈地多次进京，到省、州上访，已成为省、州、县相关领导十分头疼的上访事件。也成为了黔南州仅存的几件信访积案之一。经组织多批人员以各种方法进行信访积案的化解，都没有取得明显的效果。
这个案子从表面来看是国家法取得了最后的胜利，但却给民族地区农村的社会治理留下了更多的难题，给社会又积累了新的矛盾。“在现代法律的干预之前，乡土社会是和谐的，人际关系是稳定的，人们彼此信赖，有一种默契与预期，可是现代法律以其僵死的规定，看似合理的干预破坏了这种和谐”。2003年至2005年农业税，因为收入锐减，乡村两级能做好事的能力大为下降，治理能力也大为下降。现今为了实现人与物的无障碍流动，国家取消了各种针对农民限制性规定，现在农村不管是结婚，还是外出打工都不需要村委会出具相关证明文件。现在村组织除了协助乡(镇)政府发放各种补贴、救济款物和组织一些公共设施建设外，与村民的联系已经很少，村民也减少了对乡村组织的依赖。村民之间相互依赖的程度趋于松散，村民获得了前所未有的自由。现在除了修建房屋必须要在村里面办理手续之外，对村组织可以不加理睬，乡村干部也无可奈何。有的村民做事不在乎其它村民的感受，我行我素。乡村组织丧失了其可靠的治理资源，国家法律又鞭长莫及，社会治理困难重重。农村原有的秩序遭到严重的冲击，农村大量的公共设施损毁严重，治安状况下滑，村组织却无能为力。这些都是农村普遍存在的问题。
三、发挥民族规则习惯对乡村治理的对策
(一)引导民族规则习惯内容与形式的改造
由于任何社会管理权威都并不是以静止不动的形式存在着，而是处于各种社会力量的对立与平衡之中。民族规则习惯也是同样如此，在和其它规则尤其是国家法的互动过程中在内容和形式上要有一个渐进的相互妥协的过程，一个扬弃的过程。在古代直至近现代的很多民族规则习惯对农村事务的调整是全方位的，大至刑事法律层面，小至家庭内部鸡毛蒜皮的纠纷，可以说是无所不包。但如今的民族规则习惯已不同于传统的习惯法，在内容上主动与国家法进行了分工，很少涉及刑事方面，多为民事纠纷，保护生产和自然环境，维护治安，并吸收了社会主义道德风尚等一些新的东西。在保障人权，促进社会进步等方面发挥着积极的作用。这就要求民族规则习惯必须顺应时代发展的要求而自我变革，以适应形式日趋复杂的社会管理的需要。在调研的过程中，发现绝大部分的民族规则习惯是没有文字记载的，仅存在于人们观念与记忆之中，有的只有寨老或族长知晓，使民众在具体的生活中无可适从，也为选择性执行留下了空间，同时有违现代法治所要求的公正，公开的基本原则。有的基层政府为此引导民族规则习惯进行了形式上的改造，并取得了明显的效果。
有这样一个案例：西江千户苗寨位于贵州省雷山县，被誉为“苗族文化博物馆”，为全国最大的苗寨，是苗族第五次大迁徙的主要集结地，素有“千户苗寨”之称，有1250多户，5600多人。由于特殊的历史和生活习俗等原因，西江85％以上的房屋均为木质结构，火灾隐患极大，一旦发生火灾事故，积淀了几百年历史的苗寨文化将毁于一旦。所以西江的苗族民众对消防工作非常重视，并取得了明显成效。三十多年来，西江未发生一起火灾事故，这主要得益于在西江镇政府的指导下将西江民族规则习惯中有关防火的内容在变成了村规民约，最具特色的就是“四个一百二”规定。村寨内发生火灾，按“四个一百二”处罚，“四个一百二”即一百二十斤米酒、一百二十斤糯米、一百二十斤猪肉、一百二十斤蔬菜，并罚鸣锣喊寨一年，所造成损失报上级部门处理。还规定：在村寨内发生火警的，罚200-500元。一切损失由肇事者自负。
这说明，民族地区的基层政府在乡村治理过程中应充分重视民族规则习惯，应当加强对民族规则习惯的收集、记录、整理和深入调查研究，区分良莠，循序渐进做好民族规则习惯的传承和提升。整合民间公序良俗和政府行为等各种法律要素，引导民族规则习惯进行自身完善与改造，在内容上与国家法的精神相契合，在形式上转换为法定的村规民约，为少数民族地区乡村社会的长治久安提供制度保障。
(二)法律对民族规则习惯的认同与让步
社会管理体制改革和创新的关键是明确政府和社会的责任分工。我们这样一个13亿人口的大国，历史和现实的国情又这么复杂，再庞大的政府也不可能包揽社会事务，再完备法律法规也不可能对各种不同的社会情况进行有效调整。对此，国务院参事任玉岭提出了解决的办法：“要百姓更多
的参与，要共同治理。该是政府做的政府就做，不该政府做的，可以放给社会组织做”。这是社会建设和管理的必然要求，也是必须加强的薄弱环节。良好的社会治理样式应该是认可各种社会规则的治理的作用，充分引导不同的社会群体参与社会治理。在少数民族地区乡村社会管理创新中的重要规律性特征是，充分运用、培育现有的民族规则习惯，让村民主动参与社会治理，以减轻政府的管理压力，减少社会冲突事件的发生。简而言之，就是国家必须放权，让少数民族在自己世居的乡村社会一定的真正的自治权，具体的对策是：
1 承认民族规则习惯一定的处罚权
在农村乃至整个社会，小偷小摸、打架斗殴、无理取闹、毁坏他人财物、虐待老人、封建迷信、抢占宅基地和水利设施、超计划生育等等社会问题依然长期存在。有些社会治安、社会管理问题是“气死公安、难倒法院”。要完全解决好这些社会问题，国家机关无能为力，特别是社会治安中的轻微违法问题，全部由政法部门处理也不现实。因此，依靠农民群众自身的力量，建立起自我教育、自我管理、自我约束机制，就显得十分必要。实践证明，由群众以自己的民族规则习惯对各种违法活动明确予以禁止，对违反者除进行批评教育外，还要给予适当处罚，这对维护本地的生产、生活秩序起到了积极作用。没有三个一百二就换不来今天岜沙完好的森林保护；同样，没有四个一百二也不会有今天西江优美的风景。由此可以看出，民族规则习惯能否规定处罚措施是其能否持续存在的关建所在。如果没有一定的处罚规定，仅靠内心的约束和道德的强制，民族规则习惯就形同一张白纸，没有任何存在的意义。所以承认民族规则习惯有一定的处罚措施是非常必要的。
2 以国家权力保证民族规则习惯强制力的实现
承认了民族规则习惯的强制力，如何执行成为摆在我们面前一个关键的问题。虽然绝大多数的少数民族民众对民族规则习惯是自觉执行的，但总是有不主动之人，只要一个人违反之后得不到其应有的惩罚，那么人们对民族规则习惯的信仰就会像多米诺骨牌一样慢慢垮掉。任何一种规则要发挥其功能就必须与具体的事例相联系，执行是一个最关键的环节。在战国时期孟子说过“徒善不足以为政，徒法不能以自行”也就是说：只有善德不足以处理国家的政务，只有法令不能够使之自己发生效力。意味治理国家必须把行善政与行法令结合起来，由乡民自行强制执行民族规则习惯容易产生冲突事件而引发事态的扩大，触及国家法律底线，国家是决不会容忍的。不仅如此，乡民自己强制执行民族规则习惯的本身就是集体暴力，如果允许此种暴力的存在，以暴制暴，我们只有回到丛林社会。为了消除这种集体暴力，国家机关应以国家权力保证民族规则习惯强制力的实现。在违反者不自觉履行其责任时，村民委员会可代为向法院提起强制执行之诉，只要民族规则习惯不与国家宪法、法律的基本原则相冲突，不涉及国家安全、主权、统一和领土完整，不涉及国家的基本社会制度，法院应以国家的名义强制执行，这样不但保证了民族规则习惯乡村治理功能的实现，同时也提高了国家法律的权威。
结语
(一)民族规则习惯不但在中国历史上发挥过重要作用，这些已溶人农村村民血脉之中的行为规范，即使在今天仍然是维护乡村社会秩序，规范人们行为的重要规范。民族规则习惯解决了很多的社会矛盾，使得农村社会保持了和谐与稳定。
(二)在少数民族地区要进行社会管理创新，客观要求对包括国家法律、民族规则习惯以及两者之间的关系以一种独特的视角重新考量。通过国家制度安排，吸收民族规则习惯的合理的、积极的内容，适当参考民族规则习惯的有关规范，消除民族规则习惯与国家法的冲突，实现民族规则习惯与国家法的良性互动。
(三)少数民族地区的基层政府在实际工作中应尊重、充分运用民族规则习惯，为乡村社会的包容性发展和重构少数民族地区的乡村秩序提供可靠的制度保障。
注释：
①费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社。1998年版，第48至53页
责任编辑：弭萨