【摘要】 国务院已决定中央财政将于2006-2008年间加大对家庭经济困难高校学生的资助力度,开始通过国家政策性银行直接发放国家助学贷款。在政府、银行、高校和学生的博弈关系中，通过加大资助力度和政策性银行直接发放助学贷款等举措，无疑将有助于短期资助的直接目标（贫困生上得起学）实现,促进教育公平以及和谐社会建设；但由于继续存在基于目前的信用性政策定位而导致的约束不足，未能完全解决市场经济条件下贫困生的有效资助和综合素质培养问题；同时，新措施对学校的要求与激励仍显不足。
【关键词】中央财政 国家助学贷款 博弈
一、2006—2008年中央财政加大对高校家庭经济困难学生资助力度的基本内涵
为了解决目前普通高校和高、中职学校经济困难学生资助面偏窄、资助标准偏低、贫困生量大的突出问题，促进教育公平和社会公正，国务院总理温家宝2007年3月5日在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时宣布，中央政府将从今年新学年开始，在普通本科高校以及高、中职学校建立健全国家奖学金、助学金制度。2007年5月22日，国家正式出台了《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发[2007]13号），以及关于国家奖、助学金管理、大学生勤工助学管理、生源地信用贷款等系列落实配套文件。这是继全部免除农村义务教育阶段学杂费之后，促进教育公平的又一件大事，必将对我国高速发展的高等教育产生重大而深远的影响。其要点如下。
1、具体的资助目标与基本资助原则。按照《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的有关要求，加大财政投入，落实各项助学政策，扩大受助学生比例（全国平均为20%~25％），提高资助水平，实现从制度上基本解决家庭经济困难学生的就学问题；同时，进一步优化教育结构，维护教育公平，促进教育持续健康发展的目标。基本原则就是“加大财政投入、经费合理分担、政策导向明确、多元混合资助、各方责任清晰”，包括按照建立公共财政体制的要求，大幅度增加财政投入，建立以政府为主导的家庭经济困难学生资助政策体系；同时经费合理分担，国家励志奖学金和国家助学金由中央与地方按比例分担；中央对中西部地区给予倾斜。
2、相关的资助政策。包括进一步完善和落实国家助学贷款政策，大力开展生源地信用助学贷款。国家要求相关金融机构完善内部考核体系，采取更加积极有效措施，调动各级经办机构的积极性，确保应贷尽贷。对在校期间获得国家助学贷款、毕业后自愿到艰苦地区基层单位从事第一线工作且服务达到一定年限的贫困学生，国家实行国家助学贷款代偿政策。同时，新体系要求学校按照国家有关规定从事业收入中足额提取一定比例的经费（不低于学费收入的10%），用于学费减免、国家助学贷款风险补偿、勤工助学、校内无息借款、校内奖助学金和特殊困难补助等。
3、加强组织领导。财政部、教育部等要密切配合，地方政府要建立相应的工作机制，教育部门要将学校家庭经济困难学生资助工作情况纳入办学水平评估指标体系。各学校要把资助家庭经济困难学生作为工作重点，实行校长负责制，设立专门的助学管理机构，确保资金落实。要切实加强助学资金管理，确保及时发放、专款专用，同时要规范高校收费管理。
根据发达国家的成功经验，国家助学贷款和勤工助学是对高校贫困生资助的两大主要有效途径，也是目前我国高校贫困生资助工作的重点。其中勤工助学受到高校所在地经济发展水平的约束较强，而国家助学贷款是目前政府掌控力度较大的方式，这也是本文接下来的主要研究对象。
二、对新政策体系的评价
1、短期内部分乃至于基本地解决了国家助学贷款的资金供给不足问题，有效地促进了高校贫困生资助目标的实现。在成本分摊和教育投资回报率等高等教育新理念的支撑下，在世界范围内大学生资助政策改革的大趋势中，我国从20世纪80年代后期开始到90年代全面推行高等教育收费制度和大学生资助政策改革，同时由于我国目前的社会主义市场经济体制不健全，导致国家总体经济不断增长下收入差距有所拉大等诸多因素造成了我国目前的高校贫困生问题。一直以来，由于目前普遍的社会诚信水平比较低、贷款的偿还违约率居高不下、银行经办国家助学贷款的相对成本比较高等原因，造成国家助学贷款的学生申请获贷困难、银行“惜贷”、贷款逐年萎缩的局面，使得高校贫困生问题日趋严重。新体系根据高等学校贫困生的贫困程度和贫困面，采用中央财政直接加大投入，地方财政差别比例配套，提高贫困生资助保障水平的方式，解决了此前财政助学经费投入偏低，助学政策导向设计不尽合理的问题；同时，在助学贷款操作方面试行由国家开发银行统一直接发放的方式，解决了原来由财政和高校贴息、行政强制银行发放所带来的贷款不力问题。
2005年开始在河南省进行试点，今年准备在湖南等省推行的与国家开发银行合作开展国家助学贷款工作，就是让以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、不以盈利为目标的国家政策性银行来开展助学贷款业务，在某种意义上相当于由中央财政直接出资直接发放国家助学贷款。这样，对于经办银行来说，办理国家助学贷款仅仅是一项中间代理业务，不承担本金损失的任何风险，因此银行的积极性得到了大幅提升。只要高等学校认真负责地把符合资助条件的贫困生审核、统计与上报，贫困生就能按时、足额地申领到国家助学贷款。国家助学贷款成为一项政策性业务，与此前的行政干预下的商业性银行业务相比有很大的不同。
2、新体系没有根除目前贫困生信用水平低所导致的违约风险问题，短时期内难以同步实现对贫困生的经济资助、知识学习与综合素质提高的整体目标。相对于动辄数千亿元的企业和国家投资和规模巨大的汽车、住房消费贷款，国家助学贷款并非构成商业银行资金来源不足的主要原因。中标银行“惜贷”国家助学贷款的原因在于当前大学生平均的诚信水平不高、还款的时间安排与毕业生实际收入能力不匹配、还款的违约率居高不下，以及银行经办国家助学贷款在收益相同的前提下的操作成本较高等。其中的根本原因在于还款违约率居高不下所导致的风险：在社会诚信水平普遍不高、市场经济意识尚未深入人心的情况下，借款学生主动归还的内在动力和外在社会约束均不足，在违约的示范效应下，普遍的道德风险被助长了。抽样调查的结果显示，全国2005年国家助学贷款不良贷款率约为12.88%，相对2003年和2004年呈增长趋势。
新体系在国家助学贷款方面提出要大力推进生源地信用贷款工作。尽管生源地信用贷款在经济困难学生身份认定、信用约束方面有一定的优势，但同样没能从根本上解决违约风险问题。因此，从长远看来，新体系仍然不能保证贷款的可持续发展，新体系尚不能成为在市场经济条件下对高校贫困生进行经济资助的有效之举，缺乏必要归还约束的贷款也不利于被高效使用，也不利于贫困生诚信水平的培养与提高，而高水平的诚信素质恰恰是社会主义合格接班人综合素质中不可或缺的基本内涵之一。
三、国家助学贷款体系中政府、高校、贫困生、银行之间的博弈解读
新体系中明确了解决家庭经济困难学生学费、住宿费问题，要以国家助学贷款为主，以国家励志奖学金为辅，金额大概为人均6000元/年。我国的国家助学贷款1999年起经国务院办公厅批准由中国人民银行、教育部、财政部制定的《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》、中国工商银行制定的《中国工商银行国家助学贷款试行办法》和教育部制定的《国家助学贷款管理操作规程（试行）》等政策指导下开始，执行到2003年基本叫停。2004年6月，教育部、财政部、中国人民银行和中国人民银行银监会联合发布《关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》，国家助学贷款开始实行与贷款风险和管理成本挂钩的风险补偿金制度，称为新机制。据教育部官方网站的统计，自1999年开展国家助学贷款工作以来，全国申请贷款累计总人数395.2万人，银行审批人数240.5万人；申请贷款累计总金额305.6亿元，银行审批金额201.4亿元。其中，自2004年6月国家助学贷款新机制实施以来至2006年6月底，全国申请贷款人数211.1万人，银行审批人数154.3万人；申请贷款金额171.8亿元，银行审批金额131.7亿元。湖南省截止2005年12月31日，全省78所普通高校全年共发放助学贷款17150.33万元,资助学生32920人,是前四年按老机制发放贷款总和的1.3倍(2000年9月至2004年9月,全省普通高校共发放助学贷款13781万元)。
这次确立的家庭经济困难学生资助政策体系，明确了是以政府为主导，是按照建立公共财政体制的要求，大幅度增加财政投入。新体制建立后，2007年中央和地方财政投入的经费将达到154亿元，其中中央财政投入95亿元，地方财政投入约为59亿元左右，2008年全年，在新的助学政策体系中，不包括贷款，光是中央和地方财政投入还将在此基础上翻一番，达到308亿左右。本文就是在这样的条件下，对新体系中政府、银行、高校和学生之间的博弈关系进行分析和解读。
1、政府与银行之间的博弈。为了维护社会和谐、教育公平，政府为解决贫困生问题实施国家助学贷款政策，向银行寻求资金支持；商业银行作为市场经济中的信贷企业，向高校贫困生发放信用贷款，必然以追求盈利和拓宽信贷市场为目的。因此，政府与银行在提供资金与追求利润之间形成博弈关系。要使双方博弈行为开始并达到预定均衡状态，国家助学贷款政策一定要使政府的公平目标、调控职能、政策性与银行的效率目标、市场规则、商业性相衔接、相协调、相一致。政府通过制定政策和提供风险补偿资金帮助银行降低风险、积极放贷；银行要通过完善制度、改革管理控制风险，扩大信贷。新体系下，银行办理国家助学贷款为中间代理业务，进行市场化收费操作，不存在此前的因毕业生违约而失去本金的风险，所以不存在动力不足的问题。
如图1所示，2004年以前的中央政府的高收益是建立在违约率极低的条件下的，而银行积极办理贷款违约率高必将带来银行的高损失，因此在原政策体系下中央政府与银行间存在利益对抗。而在新体系下政府与银行利益一致了，都是积极办理会得到高收益，消极办理带来低收益。因此，新体系中政府和银行可以作为同一个主体纳入以下的体系进行博弈分析。
图1中央政府与经办银行之间的博弈模
2、政府与贫困生之间的博弈。美国经济学家约翰·斯通依据教育成本的构成提出了教育成本分担原理（D·Bruce John stone,1984），其基本依据为谁受益谁付费，即市场经济的普遍原则——权利与义务对等普遍原则在高等教育领域的一个具体化。在政府与学生之间，政府是高等教育的管理者和部分提供者，贫困生是高等教育的需求者；同时，贫困生又是高级人才的提供者，政府是高级人才的需求者，双方存在准供求关系。在成本分担理论基础之上，大幅度提高大学学费的前提之下，围绕着发放国家助学贷款和按约偿还产生博弈关系。政府的资助标准、资助方式直接影响学生的还款意愿和还款行为，也就必然进一步影响高等教育收费改革的成功；学生交费意愿是否充足、交费能力是否具备又直接决定学生个人交费行为的选择，影响高校收费的成本与效率，进而也影响了政府公共教育政策的实施和落实，从而影响高等教育的公平与发展和社会的稳定与进步。
根据经济学相关理论，高等教育为准公共产品，谁高分谁有机会，因此在提供方面是非排他的，不存在歧视性规定；但是因为教育资源有限，低分者就会失去机会，即在消费获得方面存在着竞争性。高等教育有正的外部影响，即对他人和社会带来有利的影响，而非仅仅受教育者本人受益。对于正的外部影响产品，市场提供的产量肯定是不足的，在这种情况下，尤其需要政府综合考虑社会各方面的整体利益，以社会发展的总体需要为目标，积极调控、合理配置教育资源，在此政府不能以短期的利益最大化为目标，而应当考虑教育资源配置的社会长期收益和整体收益。
因此，要使政府和学生双方博弈行为开始并最终达到均衡状态，需要制定一个公平的游戏规则，即政府制定的高校收费标准合理、收费行为规范，为发展高等教育提供足够的资金和政策支持，并对支付能力弱的家庭经济困难学生建立完善的资助体系。贫困生充分利用政府的资助，珍惜学习的机会，刻苦学习争取政府的奖学金，积极参加勤工助学获取劳动报酬，诚实守信申请银行助学贷款，全面成才。在与贫困学生的双方博弈关系中，政府有责任和义务通过解决贫困生问题，在提高效率的同时维护高等教育的公平和机会均等。政府和学生在这样一个基础上建立均衡关系，才能确保高等教育的健康运行和良性发展。无疑，在图2的博弈模型中，政府提供持续的高水平资助、贫困生按约还款是理想的均衡结果。
图2中央政府与贫困生之间的博弈模型
在新体系中，中央和地方政府的资助力度大大加强，资助保障水平显著提高，用于奖励品学兼优贫困生的国家励志奖学金，资助面由原来的每年的0.3%提高到3%，每生每年5000元；专门面向经济困难学生的国家助学金，由原来的生均1500元提高到2000元，资助面从原来的普通本科高校和高职学校在校生总数由3%扩大到20%。因为据教育部2005年统计，2004-2005学年，全国公办普通高等学校在校生总数为1350万人，其中贫困家庭学生约263万人，占在校生总数的19%。这个数据应该是国家制定新的资助体系的一个重要依据和标准。新体系中政府的各项政策到位后，必将为基本解决高校贫困生的生活、学习提供有力的保障。如图2所示，政府提供高水平的经济资助，必将使得政府和贫困生都得到高收益，从而促进高校贫困生问题的最终解决。
3、政府与高校之间的博弈。政府委托高校为社会发展培养各类高级专门人才，高校通过教学活动向政府和社会提供合格的高等教育人才——大学毕业生，政府与高校之间也产生一种管理与合作关系。为了双方博弈关系的平衡，政府需要向高校提供开展高等教育教学和科学研究活动所必需的基本经费和相关支持，并对高校的教育教学质量和人才培养质量进行监管和评估；高校要不断创新教育理念和教育模式，改革教学手段，加强教学质量管理，培养高素质的人才。
近年来，政府针对高校贫困大学生人数急剧增长，一些来自贫困地区农村以及城市下岗职工家庭的子女，因家庭经济困难面临上不了大学或辍学威胁的事实，向高校提出了“不让一名学生因经济困难而辍学”的要求，并要求每所学校在新生入学时开辟“绿色通道”保证贫困学生获得均等的入学机会。但这只是暂时的权宜之计，尤其在高等学校大幅度扩大招生，而国家高等教育投入却未能相应大量增加，高校普遍存在办学经费不足，学生欠费比例逐年上涨的背景下，并没有从根本上解决高等教育经费的落实，从而也势必影响高校办学质量的提高和高等教育的健康、持续发展。
中央政府要着眼于整个社会的长远整体利益，而高校则必然主要地考虑本单位利益，两者之间存在利益差别。图3描述的是高校在中央政府既定政策下的单方博弈，体现了在目前国家对于高等学校的考核和管理政策框架下，高等学校参与国家助学贷款的路径选择。由于高校在国家助学贷款中被要求承担过重的责任（如要承担50%的违约补偿金、在校期间的贴息、追缴贷款以及贷款学生档案管理等），往往造成高校选择消极办理以减少损失，说明高校与中央政府间的利益是对抗的。在目前的新体系中，明确要将高校学生资助工作纳入对高校教学水平评估指标体系中一并考评，将有助于促进高校积极参与国家助学贷款，但究竟怎样评估考核还需要进一步量化。
图3中央政府与高等学校之间的博弈模型
（注：上述高校单方博弈收益矩阵中，第一项为高校收益，第二项为中央政府收益。）
4、高校与贫困生之间的博弈。高校是学生接受高等教育的场所，在人才培育方面，高校与学生间产生供给与需求的博弈关系，要达到供需平衡、教学相长的目的，学校要尽可能地向学生提供保质保量的教育教学和满足其完成学业的教学、生活条件，包括对贫困大学生进行力所能及的资助；学生要尽交纳学费的义务，积极筹资，足额交费。高等学校在获得国家教育拨款和收取学费的条件下办好学，贫困生在法律框架内用最小的经济支付得到学习机会。
新体系继续在原有的管理制度框架下运行，如《中国人民银行助学贷款管理办法》第三条规定“贷款人对高等学校的在读学生（包括专科、本科和研究生（以下简称借款人））发放无担保（信用）助学贷款，对其直系亲属、法定监护人（以下简称借款人）发放无担保（信用）助学贷款和担保助学贷款”；第五条规定“高等学校在读学生申请助学贷款要按规定填写借款合同，承诺离开学校后向贷款人提供工作单位和通讯方式，承诺贷款逾期一年不还，又未提出展期，可由贷款人在就学的高等学校或相关媒体上公布其姓名、身份证号码，予以查询”；第六条规定“助学贷款的最高限额不超过学生在读期间所在学校的学费与生活费”。不难看出，新体系未解决对于高等学校的宣传教育、考核管理和有效激励所导致的积极性不足问题，因此决定了以下博弈支付结果进而均衡。
如图4的博弈模型所述，虽然中央财政提供了大量的资金来源，但是由于原有的中央银行的国家助学贷款管理办法并未具体而充分地考虑高校的相关利益，因此，目前管理制度框架内高校积极办理的支付水平是比较低的。具体为，高校如果积极协助办理国家助学贷款，势必会增加其人员投入和物质投入；如果毕业生违约的话则进一步增加其跟踪调查和提供信息的费用；由于专款专用，高校不能从贷款中收缴贫困生所欠的费用；对于助学贷款开展得比较好的学校，教育主管部门在财务考核、教育经费划拨等方面亦无特别的优惠，而仅限于对开展得非常差的省区点名批评而已。综上所述，在目前的博弈环境下，对于高校来说，必然存在Upl< Unl，Upb< Unb。
图4目前高校与贫困生之间的博弈模型
同时，由于没有新风险防范制度创新，在社会诚信水平没有得到大幅度地普遍提高的条件下，对于贫困生而言，势必有Ppb < Plc ，Pbp < Plp。所以，高等学校和贫困生间博弈的结果必然是走入囚徒困境，个体理性的结果导致了集体的非理性，（消极办理，偿还违约）即（Upl，Plc）成为占优策略均衡，从根本上看，国家助学贷款新体系依然不能彻底改变以前的资助结局。
四、亟待完善的高校管理和还款约束制度
毫无疑问地，国务院对广大贫困生的经济资助目标是在市场经济条件下，运用多种手段，确保所有考入高校的贫困生都能上的起学，中央财政注入巨额资金以改进国家助学贷款就是其中的一部分。因此，在Upl> Unl、Upb> Unb而且Ppb> Plc、Pbp > Plp的条件下，使得（积极办理，按约偿还）即（Upl，Plp）成为博弈双方——高等学校和贫困生之间的占优策略均衡，自然就成了中央政府的理想目标。
1、对国家助学贷款相关高校的管理调整。中央政府的高等教育主管部门应当对高校加强贫困生经济资助工作的宣传教育，进一步提高其对国家助学贷款工作的认识，增强其社会责任感和主人翁意识，必须明白高等教育为准公共产品，不得进行彻底的商业化操作，高校不得以经济利益作为其唯一追求的目标；对于积极办理国家助学贷款的高校，尤其是非部属的地方性院校，考虑到学生的欠费问题对于学校正常运转的实际影响，教育主管部门可以考虑在对高校的财务审计、综合考评与教育经费划拨方面给予恰当的优惠处置，以维护国家对贫困生和高校之间的公平以及不同高校之间的公平。
改进管理的总体目标是大幅度地提高高校积极协助办理的支付水平，降低其消极办理的支付额度，即通过政府对高校的管理调整，实现政府和高校在国家助学贷款方面利益一致化。
图5中央政府与高校之间的博弈模型
2、进一步强化与创新还款约束制度。进一步强化还款约束制度的最终目的是大幅度地降低还款违约支付水平，提高按约偿还的支付大小，具体地可以从以下三方面考虑：一是加强已有制度的宣传教育，包括风险补偿金制度、高校协助追缴的权力和义务、欠款毕业生的义务，尤其是贫困生的诚信教育；二是狠抓落实，提高地方政府和高校的执行力。以前国家助学贷款成果不佳一方面有制度设计与市场经济环境不匹配的原因，而另一方面，各相关执行部门的消极怠工则是直接原因，这是不可忽略的；三是进行风险规避制度的有效创新。国家助学贷款的制约因素主要是社会诚信问题，而作为转轨国家，这一宏观经济变量在短期内难以根本改观，进而决定了信用性政策定位的两难处境。因为，作为准公共产品，政府必须干预高等教育，以维护社会公平，实现国家长久的人口、资源与环境的可持续协调发展。为了实现对贫困生的资助目标，同时实现包括不断提高市场经济下诚信水平在内的，对人的综合培养要求，在正面教育的同时，必须创新具体的可操作制度或出台相关约束法律，实现对于借款毕业生的有效约束。关于后者，对策之一便是作者在相关的研究中已经进行了的大胆而有益的尝试，即通过金融创新以塑造抵押客体——以贫困生未来社会保险个人账户作担保，变国家助学贷款的信用性贷款为抵押性贷款，实现贫困生的自我约束，彻底改变目前的贷款偿还软约束。
从以上研究可以看出，新体系尚不完全具有市场经济条件下的经济资助性质，本质上更多的属于政府计划无偿资助。我国高等教育成本中私人分担比重过大，而且市场经济不完善，关于诚信水平的评级体系、全社会范围内的登记与约束体系不健全，人们的诚信普遍水平较低。即便是市场机制相对完善、被称为信用型社会的美国，其国家助学贷款也是定位于担保贷款，并对于违约进行市场化追缴——由专业的追缴公司追缴，同时司法进行必要的介入。同世界各国一样，我们仍在探索建立在市场经济条件下的行之有效的大学生资助方式 。新的资助体系如何符合市场经济条件下的资助规律、取得好的资助效果，如何更多地运用市场机制来解决高校贫困生问题，使我国的教育资助政策与我国社会市场经济的发展、完善相同步，仍值得研究。
（注：本文得到美国福特基金会“提高高校贫困生个人能力（PHE）”项目的资助。）
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