摘要：宪法是一个国家政治发展的标志。南京政府成立后，一直宣称要实施宪政，但是始终借故延迟召开国民大会，颁布宪法。最后，在国内外的压力下被迫召开由一党包办的国民大会，制定了一党宪法。然而，这部宪法并未实施。
关键词：南京政府；蒋介石；宪政
文章编号：978－7－80736－771－0(2011)03－011－04
宪政是指一国通过实施宪法保障民权，限制国家权力，并将国家权力完全置于人民意志之下。其前提是有一部民意机关制定的宪法。南京政府成立后，依照孙中山先生的“建设之程序”、分军政、训政和宪政三个阶段建设国家。
北伐战争结束后，国民政府从军政阶段进入训政阶段，依照建设程序，应当由国民党领导国民普及民权，实施地方自治，召开国民大会，颁布宪法，然后还政于民，再按照预定程序进入宪政阶段。
然而孙中山逝世后，国民党几经改组，建立了以蒋介石为核心的南京政府。成立之初，蒋介石变更孙中山的“以党治国”和党军关系，在国民党三大通过的政治架构中规定，在实施训政计划与方案时，国民政府对国民党中央执行委员会政治会议负责，使自己在法理上集党政军于一身。同时，积极宣传法西斯主义思想，使中国进入“一个政党，一个领袖，一个主义”时代。蒋介石的这些做法使政府沦为国民党的统治工具。因此，他屡次延期召开国民大会，迟滞制定宪法(见表1)。
在抗战行将结束之际，南京政府却一反常态，提议制定宪法，召开国民大会。
一、历史背景
(一)国外的政治压力
首先，二战以后，美国成为世界头号强国，势力向全球扩张，谋求世界霸权。中国是亚洲重心，一旦夺取中国，一方面可以遏制苏联，另一方面可以稳住亚洲，把更多的力量放在欧洲，与苏联逐鹿。因此，1945年12月15日，杜鲁门派马歇尔来华调停国共冲突，发表声明称：“一个强盛团结和民主的中国，对于联合围组织的成功和世界和平是极端重要的。美国希望为了能成全中国复归于中国的有效控制，国民政府军队与中国共产党及其他各种意见不同的武装力量间，应即设法停止敌对状态，应召开包括各主要政治力量的代表的全国会议，筹商早日解决目前的内争的办法。”同时声明：“美国与其他联合国家都承认现在的国民政府是中国的合法政府”，要求停止内战，建立联合政府。声明支持国民政府，要求取消中国共产党领导的军队，显然对国民党有利，国共两党在政治上不平等。当时，国民党正准备内战，需要美国的经济和军事支持，遂大肆宣扬要召开国民大会颁布宪法，实行宪政。
其次，苏联在二战中遭到重创，经济和军事实力不如美国，为了集中力量与美国在欧洲抗衡，既期望阻止美国在亚洲扩张，又期望与美国在中国问题上达成某种妥协，遂在雅尔塔会议上以对日作战为交换条件，获取我国东北的军事港口、贸易港口和铁路交通优势。美国领导人则采取“一种利用苏联在华谋求利益的欲望去消弱共产党的政策。”苏联领导人承认国民政府是唯一合法政府，但是不希望由蒋介石建立一党独裁政府削弱共产党的力量，所以在撤出东北过程中帮助共产党，促使国民政府召开党派会议，与各党派组成联合政府。
与此同时，国民政府也谋求国际社会支持，以巩固其统治地位。
(二)国内的政治生态
在八年抗战中，中国伤亡人数在3500万以上，财产损失和战争消耗达1000亿美元以上，间接经济损失达5000亿美元，胜利来之不易。加之此前的十年内战，人民疲惫不堪，各项社会事业百废待兴，民众希望国民政府与共产党通力合作，尽快结束训政，施行宪政，建设一个自由民主文明的国家。
1.国民党
孙中山逝世后，国民党经过几次改组，最终确立了蒋介石的领导地位。在训政阶段，按照孙中山的遗训，由国民党领导国民向宪政过度，这使国民党掌握国家公共权力具有“法理依据”。
抗战胜利后，国民政府拥有400万军队，得到了美国的支持，并收缴了100多万日伪军的装备，在武器方面得到加强。战争一结束，蒋介石一方面依靠美国，将其西南西北的军队输送到华北、华东、华中、东北地区，对日伪军进行接管。另一方面“命令敌军驻华最高指挥官维护现状，听侯中华民国总司令或各战区指挥官处置，警告辖区敌军，除接受政府指令之军事长官命令之外不向任何人投降缴械。”同时，命令朱德、彭德怀所属的第十八集团军“就地驻防”，“勿再擅自行动”。蒋介石说，他的方针是或者以和平谈判方式迫使共产党放弃武力，改走合法之路，或者通过“放手动员作战”方式消灭共党武装，这两条途径足以解决中共问题。鉴于共产党的实力，国民政府采取政治从宽，军事从严方针。
1944年，共产党提出的“联合政府”口号后得到民众支持。蒋介石想尽快制定由国民党主导的宪法，巩固国民党的执政地位，使国民党在政府公共权力实施上具有法：IN权威，使中共在舆论上被动，以便顺利接收中共军队。为了达到该目的，国民政府大造声势，三邀毛泽东赴重庆商讨建国大计。
2.共产党
抗战胜利后，共产党领导的解放区拥有1亿人口。120万军队，220万民兵，党员人数达到120万以上。面对蒋介石一面令国民党军队接受日伪军投降，另一面令共产党军队就地驻防的局面，毛泽东在《抗日战争胜利后的时局和我们的方针》一文中指出：“蒋介石对于人民是寸权必夺，寸利必得，我们呢?我们的方针是针锋相对，寸土必争。”希望国民党承认其存在的合法性，对国民党以一党治国表示怀疑，要求政府是各党派共同组成的联合政府。
3.民主同盟
民主同盟于1941年由当时的中华民族解放行动委员会、中华职业教育社、乡村建设协会、国家社会党、中国青年党，以及后来加入的救国会组建而成，以黄炎培为常委会主席，左舜生为总书记，章伯钧为组织部长，罗隆基为宣传部长，并在香港的《光明报》上发表了中国民主同盟成立宣言及对时局的十大纲领：主张贯彻实践民主精神结束党治；在宪政实现前设置各党派果实协议机关；督促并协助中国国民党切实执行抗战建国纲领，军队属于国家，反对军队中之党团组织，并反对以武力从事党争等。民盟成员多数是国民参议员，借开会提出自己的政治主张，扩大自己的社会影响，先后建立了云南、广东、重庆支部，东南、西北、华北三个总部，吸纳了大批爱国民主人士加入。1945年10月，全国有盟员3000多人，其中70％是无党派人士，是仅次于国民党和共产党的第三大政党。
抗战胜利后，民盟提出了“第三条路线”。既反对国民党一党专政，又不赞成人民民主专政，而是介于两者之间，即用改良主义道路实现英美式的多党竞争会议政治，提出政治民主化、经济民主化共和国方案，反对暴力革命。中共提出联合政府后，民盟积极响应。于1945年10月10日发表《对抗战最后阶段的政治主张》，要求“立即结束一党专政，建立各党派之联合政府，实行民主政治。”要求保障民权；
开放党禁；迅速筹备实施宪政；召集全国宪法会议；制定宪法。
基于以上考虑，国民政府提出宪政构想。
二、南京政府的抉择
一九四五年十月十日，国共两党签订《国民政府与中共代表会谈纪要》，俗称“双十协定”。主要内容如下：(1)一致认为中国抗日战争胜利结束，和平建国的新阶段即将开始，必须共同努力，以和平民主团结为第一基础，并在蒋主席领导下，长期合作，避免内战，建设独立自由和平之新中国，实行三民主义。(2)一致认为要迅速结束训政，实现宪政。并先采必要步骤，由国民政府召开政治协商会议，邀集各党派代表及社会贤达，协商国事，讨论和平建国方案，及召开国民大会各项问题。(3)中共方面提出重选国民大会代表，延缓召开国大日期，以Nt修改国民大会组织选举法选举法和《五五宪法草案》等三项主张。政府方面表示：国民大会已选出之代表应有效，名额可使之合理的增加和合法的解决。五五宪法草案原曾发动各界研讨，贡献修政意见。因此，双方未达成协议。中共不愿见因此项问题之争论而破裂团结。双方均同意将此项问题，提交政治协商会议解决。
总的来说，协定确立了蒋介石的领导地位和国民党的军事优势，对国民党有利。会后，蒋介石督促尽快召开政治协商会议。1946年1月，蒋介石召开政治协商会议。会议通过了关于政府组织问题的协议、和平建国纲领、关于国民大会问题的协议、关于宪法草案问题的协议和关于军事问题的协议。在军队国家化问题上确立了军党分立、军民53"治的整军原则和实行以政治军的办法，决定由三人小组(中共代表周恩来，国民政府代表张治中，美国代表马歇尔)商定国共两党的军队整编问题。在国民大会代表问题和政府结构人员等问题上达成共识。蒋介石谋求一党专政的总统制政体，1946年4月1日，他在国民党召开的国民参政会上明确表示：“政协会议在本质上不是制宪会议，如它果真成了这样的会议，那我是决不承认的。”从本质上否定了政协会议，联合政府成为泡影。
三、国民政府的宪政“实践”
否定政协会议决案后，蒋介石宣布训政约法为国家根本大法，在宪法未颁发之前不能废止，于同年11月12日召开国民大会，于12月25日通过《中华民国宪法》，并决定1947年12月25日为行宪日期。该宪法包括总纲、人民之主权与义务、国民大会、总统、行政、立法、司法、考试、监察、中央与地方之权限、地方制度、选举罢免创制复决、基本国策、宪法之施行及修改，共十四章一百七十五条。中共和民盟拒绝参加该国民大会，斥其是“蒋记国大”，制定的是“蒋记宪法”。
客观地说，这部宪法是一部不错的宪法。例如。在人民权利上规定人民有言论、讲学、著作、基础版之自由；人民有秘密通讯之自由；有集会及结社之自由；有生存权工作及财产权应予保障；有选举、罢免、创制、复决之权。在“总统权力”这一项中，对总统权力的限制更明确、更多。与《五五宪草》相比，总统权力受到立法院的限制(见表2)。
但是这部宪法的合法性受到质疑。因为宪法是通过民主法制程序产生的，任何组织和个人都必须遵守，不应该是君主意志或人治的附庸。而这部宪法是国民党和部分人士制定的，不能体现全体国民的意志。
尽管如此，蒋介石对该宪法限制总统权力十分不满，“国大”只好通过制定《动员戡乱时期临时条款》加以弥补。《动员戡乱时期临时条款》第1条即规定：“总统在动员戡乱时期，为避免国家或人民遭遇紧急危难，或应付财政经济上重大变故，得经行政院会议之决议，为紧急处分。不受宪法第39条或43条所规定程序之限制。”解除了立法院对总统权力的约束，名为扩大总统权力，实为虚置宪法。败走台湾后，《动员戡乱时期临时条款》依旧是蒋氏独裁统治的法律依据，限制着台湾人民的权利自由。随着时光流逝。《动员戡乱时期临时条款》不得不废止。
四、尾声
古人云：“民之所欲，天必从之。”这是民本思想的精华。在国民政府执政的22年中，“宪政”始终停留在口头上，并未真正实施。1949年12月7日。蒋介石逃往台湾，《中华民国宪法》在大陆寿终正寝。