摘要公益诉讼制度在国际上已经成为法律发展的趋势,特别是一些发达国家,无论在理论还是在法律实践上都有很大的进步与发展。但是在我国,公益诉讼制度还没有得到足够的重视,虽然在理论界对公益诉讼制度有所探讨研究但是在立法上却是一片空白。本文主要从公益诉讼制度构建的必要性、国外诉讼制度的借鉴、构建的障碍以及公益诉讼制度构建的建议等方面来探讨。
关键词公益诉讼 原告资格 举证责任 公益诉讼费用
中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-032-02
随着我国经济的发展,社会的不断进步,社会关系也越来越复杂。对公共利益的侵害变得越来越频繁和严重。如何解决好公益诉讼保护人们的公共利益是我们不得不面临的重大课题。然而,我们国内对公益诉讼制度的理论研究还处于起步阶段,在立法上更是一片空白,目前的法律不支持公益诉讼制度,公益的保护主要依赖于行政力量。保护公共利益使我们构建公益诉讼制度迫在眉睫,当前必须认清形势,把握机遇,扫除障碍,充分地利用各种优势资源,借鉴国外的先进理论和实践经验,构建有中国特色的公益诉讼制度。
一、构建公益诉讼制度的必要性
(一)构建公益诉讼制度是人民民主意识的必然要求
人民是国家的主人,人民选出代表治理国家,代表全心全意为人民服务。当人民的代表不能代表人民(包括主观上故意或过失不能以及客观上不能),人民有权自行提起诉讼或者授权其他机构向法院提起诉讼。赋予公民公益诉讼的起诉权是宪法人民主权原则的体现,我国宪法明确指出:国家的一切权利来源于人民,人民是国家的主人;人民有权在法律范围内通过一切正当途径参与国家事务、经济和文化事务、社会事务的管理。当相关的国家机关及其公职人员履行国家公权力执法不严、违法不纠时,人民可以行使相应的救济权,直接起诉违法行为。
(二)构建公益诉讼制度有利于保护社会公共利益
当前,我国的诉讼法律制度对于公共利益的保护力度是非常不够的,除了刑事案件由检察机关提起公诉外,能够提起公益诉讼的原告仅限于合法权益受到侵害的公民、法人或其他组织。我国《民事诉讼法》对原告资格采用“适格说”,“由于我国法律没有直接规定公益诉讼制度,因此,公民进行民事诉讼过程中,必须依据与自己切身相关的权益提起民事诉讼,否则,公共利益被侵害,个人原则上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。”《民事诉讼法》第一百零八条明确地规定只有与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织才可以提起诉讼,即便是与案件有间接利害关系也不能提起诉讼,更不用说其他的案外人了。《民事诉讼法》第十五条规定了支持起诉的主体包括机关、社会团体、企业事业单位,而不包括个人,并且支持起诉仅仅是向受损害者提供法律上帮助或者物质上的其他帮助,但如果受损害者不提起诉讼,则支持起诉者无从支持。《行政诉讼法》第四十一條同样也只是规定了与具体行政行为有直接利害关系才可以提起诉讼。检察机关公诉权仅仅指刑事公诉权,只有在《刑事诉讼法》的第七十七条中有关于刑事附带民事公诉的规定,“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。”
从我国现有的诉讼法律制度来看,我国的诉讼制度设计还是停留在传统的当事人适格理论的基础上。“目前我国缺失对公共利益的民事司法保护制度。在公共利益受到侵害时,虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济,但这两种救济方式都存在缺陷,不能对公众利益提供充分的救济。”单靠现有的诉讼制度和行政力量是无法适应当前的发展形势了,构建合理有限的公益诉讼制度已经势在必行了。
(三)公益诉讼制度的构建有利于当事人的诉讼力量均衡
我国经济快速发展,导致一些企业在一些领域形成垄断地位,而这些企业往往又极容易造成资源浪费、环境污染、损害国家社会的公共利益,在强大的实力面前,即便容许公民个人提起私益诉讼或公益诉讼,也是难以胜诉的,所以有必要建立起层级式诉讼模式,个人起诉、团体起诉、检察机关起诉三者并行,有条件地选择适用。“分散的社会公众,面对掌握大量权力、资源且高度组织化的大公司、大企业等又往往源起诉,不敢起诉,即使起诉,也会因信息占有、证据收集运用等难以胜诉。甚至一些强势利益集团凭借拥有的权力、资源优势,从各方面给审判机关施加影响,为独立公正裁判制造障碍。”“社会法律资源的分享与社会主体的社会地位、经济实力成正比,使得社会法律资源共享的公平性出现失衡”公益诉讼则可以使得当事人的诉讼力量变得相对均衡。
二、我国构建公益诉讼的困境
(一)诉讼理论上的困境
传统的诉讼理论有两大重要支柱:一是当事人适格理论,二是利益相关理论。传统诉讼认为只有案件的当事人才当然享有诉讼权益,才可以提起相关诉讼。民法领域崇尚私权自治,案外人是不可以随便提起诉讼,否则便有侵犯他人权益的嫌疑,这是公益诉讼在理论上的最大障碍。另外,利益相关理论要求起诉者须与案件标的有利益上的相关性,须起诉者的利益受到了侵害。但是随着社会的发展,各种各样的侵权层出不穷,越来越多的侵权具有间接性、潜伏性、持续性,当时不易被发现。这就意味着如果没有受到损害或者没有发现受到损害,即便是明知侵害公益行为也不能去向法院起诉。而且由于诉讼实力的不对称,当事人很难举证说明他的利益相关性。所以,构建公益诉讼制度必须在理论上有所突破,将公益诉讼作为一个特殊的诉讼制度来对待。
(二)举证责任的困境
对于传统的举证责任,在民事诉讼上,主要是依据“谁主张,谁举证”,当然也存在一些特例;在行政诉讼上,由于诉讼双方的力量相差太大,一般采取的是“举证责任倒置”。对于公益诉讼而言,涉及生活的方方面面,既有民事上又有行政上。而采取何种举证方式,是一个不好解决的问题。特别是民事诉讼,理论上,自然人与法人都平等的。但是实际上两者并不平等,在力量上悬殊很大。由谁举证,对于哪些案件进行举证,如果一刀切必然会造成不公。公民作为原告,企业承担举证责任,但也并不是对于所有的案件都是如此,只有对一些专业性技术性比较强的案件,企业掌握信息资料比较多、占有优势的案件,才由法人去举证。这需要法官做出判断,以决定是否存在这些情况。大企业大公司由于其很强的影响力以及当前我国的法官素质普遍不高,在判断方面会出现坐偏板凳的现象。若以检察机关作为公益诉讼的原告,相对而言,在力量对比上处于均衡。此时依“举证责任倒置”对于企业来说明显有不公。若依“谁主张,谁举证”,举证的责任就落在检察机关的身上,虽然检察机关具有法律上专业知识,但是对于企业的一些专业技术不知道。这样必然会增加检察机关的举证难度,当前法律资源的匮乏更是增加了这种难度。
(三)司法资源的困境
公益诉讼需要有充裕的资源作为保障,否则便是镜花水月、纸上谈兵。
1.人力资源的困境。诉讼需要有法院法官、检察院检察官、律师等人员的才能有序地进行。公益诉讼制度的确立必然会增加诉讼案件的数量,会增加法官、检察官以及律师的诉讼负担,而当前中国的法官、检察官和律师的数量远远满足不了这一需求。
2.财力资源的困境。中国经济经过几十年的发展,有了较大的进步,但是当前中国的经济仍然难以满足公益诉讼的支出。公益诉讼要有专门的公益法庭,要有专门的立案、审判、执行人员。由于公益诉讼与普通的诉讼有很大不同,等于是另起炉灶,另立门户,必然耗资甚巨。原告的诉讼费用也是一笔不小的开支,无论是政府拨款还是由公益诉讼基金或公益诉讼保险支出,都是社会资源的一种消耗。
三、构建公益诉讼的建议
(一)突破理论樊篱,扩大公益诉讼的原告范围
外国的公益诉讼的原告,有单一制的原告资格如英国的总检察长;有多层级的原告资格如美国集团诉讼、公民诉讼。当前我们国家适合采取多层级式的原告资格,扩大原告的范围,充分地发挥公民的积极主动性,监督那些企业、政府等的行为,防止损害公共利益的发生。
1.公民个人。公民作为国家、社会事务的监管者,有权利有责任去维护公共利益。为防止公民个人的滥诉行为,可以设置一些起诉条件,提高公益诉讼的门槛儿。
2.公益诉讼团体。中国目前的法律只规定了团体只能支持起诉,对被支持者提供帮助,但是没有相对独立的起诉资格。为了平衡原告被告的起诉力量,有必要赋予团体的起诉资格。
3.检察机关。检察机关提起公益诉讼具有很大的优势。但是基于检察机关作为监督机关,由其提起诉讼可能会影响到法院的公正审判。并且在公益诉讼的配套上需要投入比较大的成本。故而检察机关提起诉讼在公民、团体公益诉讼穷尽之后为宜。
(二)公益诉讼费用的承担
公益诉讼是为了保护公共利益,本着鼓励的原则,有必要在诉讼费用上采用一定的措施,让人敢于起诉,能够起诉。在此,有必要借鉴国外的一些做法。(1)政府拨款,原告的诉费全部或部分由政府承担,减去了当事人败诉的后顾之忧。(2)参与诉讼费用保险,这样可以保证原告承担少数费用的情况下提起公益诉讼,其他风险由保险公司来承担。(3)成立公益诉讼基金会,原告在公益诉讼之前可以向基金会申请,如果是属于公益诉讼且符合公益诉讼的起诉条件,基金会应当批准。
(三)设置行政前置程序
现在国际上的公益诉讼的起诉主要有两种方式:一是公民直接起诉,二是必须先经过行政前置程序。英美法系国家大多采取行政审查模式,即公民提起公益诉讼之前,必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或提起诉讼,当有关国家机关不处理或不提起诉讼时,公民方可提起诉讼。大陆法系国家在公民提起公益诉讼上大多采取直接起诉模式,起诉前,不需要任何机关的审查批准,如德国。直接起诉模式能够使得公益诉讼的提起更加方便,同时也使得滥诉成为可能。我国地大物博,人口众多,构建了公益诉讼制度必然会使得诉讼数量遽增,所以我国当前不能采用直接起诉模式。当前适合我国的诉讼模式是行政前置模式,可以有效地防止滥诉,只有在通知国家的有关机关后仍然不作为时才可以提起公益诉讼。
(四)提高受诉法院的级别
公益诉讼通常会是一些比较大的案件,其影响力是比较广泛的。其所涉及的是更大多数人的利益,其难度也是其他诉讼难以相比的。所以将公益诉讼的第一审法院设在公益损害发生地的中级人民法院是合理的。并且,中级人民法院的法官素质相对而言比较高,能够胜任公益诉讼的审判。提高审理法院的级别还可以增加法院判决的公信力,能比较公正地审判案件,当事人双方也能够比较容易接受判决结果。
公益诉讼制度刚起步可能会出现诸多问题和不足,但是我们应该立足长远,从理论和实践上不断地探索,构建有中国特色的公益诉讼制度,以便更好地保护人民和国家的利益。
注释:
梁慧星.关注公益诉讼.华商报.2001.7.4.
孙邦清.民事公益诉讼制度的理论依据.httP://.
夏黎陽.构建我国有限民事公益诉讼制度探讨.人民检察.2009(14).
顾培东.中国法治进程中的法律资源分享问题.中国法学.2008(3).