摘 要：自20世纪90年代以来，透明国际提出的国家廉政体系理论经过不断发展，已经成为西方社会用于防范与阻止腐败的主流理论工具，被广泛运用于社会科学领域和政策研究领域。而廉政建设是建党以来长期坚持的重要工作，尤其是党的十八大以来，一系列强有力的反腐行动在我国开展。根据透明国际提出的国家廉政体系理论，提出我国形成惩治和预防腐败的制度体系新路径：构建完善的反腐败法律体系；结合政府、公共部门、非政府组织三方进行共同治理；扩大公民参与路径；扩大信息公开；发挥审计机关的作用；强化新闻媒体的监督权；创造公平竞争的市场环境。
关键词：透明国际；国家廉政体系理论；反腐；制度体系
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）06-0047-03
概念的界定是开展研究的起点，明确概念是深入研究问题的前提。对腐败的理解有两种视角，即生物学界的视角和社会学与政治学界的视角。在自然界，腐败是指以生物有机体为营养的细菌大量繁殖造成的腐烂变质现象。引入到本文所在的社会学界与政治学界时，腐败的含义是指行为主体为了其特殊利益而滥用职权（不一定是政府权力）或不担当、不作为、不落实的行为，在政治领域、社会领域和行业领域等有不同的表现形式，但腐败的危害却是严重的。削弱着党和政府的公信力和执政能力，影响党和政府形象，甚至会使党丧失执政地位，对法律的权威性和有效实施具有极大的破坏性，威胁着我国社会主义的经济基础和政治基础，侵蚀着国家政权的合法性，也会扰乱社会资源良性配置和合理流动，造成经济的畸形发展，腐蚀人们的意志和扭曲社会的良性发展。
腐败现象是世界各国都存在的社会弊端，是必须面对的极为迫切的治理难题，而在中国更是政治顽疾与社会顽疾。总的来说，腐败如同一个种子，只有在适合的土壤才能得以成长。自1978年改革开放以来，我国经济发展、人们生活和社会事业取得了前所未有的进步和发展，已经成为世界第二大经济体，综合国力和国际影响力显著提升。但是，由于封建思想的遗毒、社会处于转型期、法治建设落后、权力的制约与监督体制不完善、思想道德教育滞后等因素，伴随着经济高速发展而来的还有严重的腐败问题。
一、中国的反腐败形势
从1949年至今的历史来看，我国的反腐模式大体上有运动式反腐、权力式反腐、思想教育反腐和制度反腐等模式。党的十五大后，我国的反腐模式从以运动反腐、权力反腐为主逐渐倾向于依法反腐、制度反腐[1]。进入21世纪后，党和政府意识到构建制度化、科学化的法律法规与党内规范体系来约束、预防和控制腐败是建设现代化党和政府的内在必然要求，也是打造“廉洁政府”、推进依法反腐、提升党和政府公信力的重要举措。那么，中国的反腐现状如何呢？
根据中央纪委监察部网站消息，2017年以来，截至8月31日，全国查处问题数为28 965起，处理人数40 818起，给予党政纪处分人数28 376人，其中2017年8月全国查处违反中央八项规定精神问题3 859起，处理人数5 419人，给予党政纪处分人数4 012人[2]。而截至10月31日，全国查处违反中央八项规定精神问题数37 824起，处理人数53 195人，给予党政纪处分人数37 289人，2017年10月全国查处违反中央八项规定精神问题4 353起，处理人数6 190人，给予党政纪处分人数4 346人[3]。数据的持续增加，得益于中央反腐决心的持续，以及各级纪检监察机关也加大了违反“八项规定精神”以及反“四风”的力度，并且执纪更严、查处力度更大。但是也反映了部分领导干部积习难改、不收敛、不收手。
根據对腐败问题研究的最权威、最全面和最准确的国际性非政府组织——透明国际关于贪腐印象指数（Corruption Perceptions Index，简称CPI）的年度研究报告，1995年至2012年，中国的贪腐印象指数在3.1至4之间上下浮动（1995年—2011年采用10分制，2012年以后采用百分制）。2012年至2016年，贪腐印象指数分数平均约为38，如表1所示。在排位上，自从21世纪以来，中国一直都处于中游位置，距离真正意义上的廉政还有相当大的距离。
2012年以来，我国政府严厉打击腐败，反腐动作也日趋频繁，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，制定“八项规定”“六项禁令”“反四风”，公开三公经费等。但是政府权力运作体系相对不透明、社会公众和媒体对政府信息的获知渠道有限、公务员财产申报法纳入立法规划依然遥遥无期、大中型公司幕后利益持有者身份依然成谜，而这些都是引起贪污的温床[4]。
由以上国内外数据可见，我国腐败现象滋生蔓延的势头已经得到扭转，政治生态得到了一定程度的净化，但是反腐败形势依然严峻复杂，廉政建设仍然任重道远。
二、国家廉政体系理论与中国廉洁政府建设的路径创新
透明国际提出的“国家廉政体系”（National Integrity System，简称NIS）是反腐败领域最成功的理论之一，被认为是有效进行反腐败改革的重要指导思想。国家廉政体系犹如一座大厦（如图1所示），具体包括13项制度性支柱，分别是：立法机关、行政机关、司法机关、公共部门、执法机构、选举管理机构、申诉专员、审计机关、反腐机构、政党、媒体、公民社会、商业组织[5]。每一个制度性支柱都有一整套的指导原则与更加细化的标准，缺少了原则与标准的支柱是脆弱的，也是不稳定的，会对廉政体系的运行留下不可避免的隐患。每根支柱在国家廉政体系中的支撑力与角色并不一致，但都是不可或缺的一部分，并相互依赖。当国家廉政体系所有的柱子都运作良好，腐败才能被遏制。如果某些或全部支柱摇摆，会导致腐败滋生并不断恶化，并对社会的健康运行产生严重的不良影响。
同时，国家总体的政治、社会、经济和文化是国家廉政体系这座大厦的基石，决定着反腐制度的效果。也就是说，国家廉政体系必须根植于本国的政治、社会、经济和文化，才能取得成效。如果廉政体系的构建缺乏以上四大必不可少因素的保障，国家廉政体系大厦就会坍塌，由此可见国家廉政体系有效性的获得并非易事。
国家廉政体系所关注的不是某一个制度性支柱，而是强调廉政体系的整体性、系统性、协调性。大厦的顶部是“可持续发展”“法治”“生活品质”三个圆球，这是廉政体系的最终追求与目标。只有在基石牢固，且每一根支柱的作用都得到良好的发挥时，三个圆球才不会落下[6]。如果支柱不能均衡发挥作用或者地基缺乏一定的条件等，那么三个圆球就会跌落，国家的廉政也难以实现，社会的可持续发展、国家的法治、人民生活品质的改善与提高也就是空中楼阁。因此，应当通过以下途径实现我国廉洁政府建设的路径创新。
第一，廉政建设必须构建完善的反腐败法律体系。加强反腐败立法是治理的题中应有之意，其实质是限制公权，保护私权。然而中国有关惩治腐败的法规和规定散落在单行法律和党内法规之中，因碎片化、操作性不强、缺乏系统性协调性等问题，导致预防和惩治腐败的精准度、威慑力都明显不足，造成这些规定在实践中流于形式，忽视民意的逐利行为就容易发生。因此，必须改变当前惩防制度建设中的薄弱环节和制度之间的碎片化局面，通过顶层设计，将廉洁的硬性规定、掌权者的权力范围、公共采购环节预防腐败的措施、财产收入的公开等统一到《反腐败法》中，以法律的形式将目前反腐败的成果与经验固定下来，继续推动我国的反腐模式从铁腕反腐走向法治反腐与制度反腐，提高反腐的法治性、制度性。
第二，廉政建设必须结合政府、公共部门、非政府组织三方进行共同治理。国家廉政体系中的13根支柱可以进一步区分为政府类支柱（如立法机关、行政机关、司法机关）、公共部门类支柱（如公共部门、执法机构、选举管理机构、申诉专员、审计机关）与非政府类支柱（如反腐机构、政党、媒体、公民社会、商业组织）。而我国目前的反腐是由中纪委主导，其他政府部门（如公安、检察院、法院、地方纪委）的作用并没有充分发挥出来，非政府部门的作用发挥的也有限，案件流程大概是已经基本尘埃落定时，再移交给司法机构。因此，必须构建分工明确的反腐网络，从主要依靠纪委反腐走向国家各系统协同反腐，提高反腐的协调性。
第三，廉政建设必须扩大公民参与路径。新中国成立至今，最深刻的社会变化之一就是公民崛起。所谓公众崛起，从整体的社会治理环境来看，即是指“全球化、网络化创造了空前宽广的公共空间。市场化培养出规模空前的公众群体，使得一波又一波的舆论浪潮给政治体系带来强劲的冲击，给公共权力机构—政府的治理理念、运行方式等带来前所未有的挑战……并将推动国家与社会、政府与公民、权力与舆论的关系发生深刻变革”[7]。在市场经济不断深化的中国，公民社会越来越发挥着重要的作用，尤其在制约权力腐败方面。而缺乏公众参与的反腐非常有可能陷入单一地闭门造车式的困境，从而导致广大人民群众支持、继续推动反腐的动力不足。我们应该继续加大科教投入，宣传公民参与公共决策相关政治知识和技能，以提高公民参与的能力以及提高公民意识；通过网络、政府平台建设、人大代表等管道，以让公民表达意见；保持经济的增长与发展，为政治参与的扩大化提供坚实的物质基础。通过以上措施，以公民权利制约政府权力，并改变反腐败的单中心模式，实现政府与公民合作共治。
第四，廉政建设必须扩大信息公开。信息公开是现代民主发展的潮流，是政府透明化的必然要求。同时，知情权作为公民的宪法性权利，公民有权了解政策的制定过程。另外，如果政策的制定过程是封闭的，则必然会造成信息的垄断，腐败极有可能会发生。政府信息的公开可以打破暗箱操作，优化政治环境，降低民众获取信息的成本，提高政策的合法性。因此，必须要通过电子政府的建设，促进公共权力运行的透明化、常态化、制度化、法治化，将腐败变成“高风险”“低回报”的行为。
第五，廉政建设切实发挥审计机关的作用。审计部门作为国家政治制度的重要组成部分，对政府及其各部门、国有金融机构和企业事业组织的财政财务收支及相关经济活动、政策措施落实情况以及领导干部经济责任履行情况进行审计监督，是监督体系的重要一环，是从源头上解决和遏制腐败现象滋生和蔓延的重要力量。国家审计作为国家以宪法或者法律形式明确的权力制度安排，通过履行法定职责，促进政府机构和官员依法行使权力，使权力与责任相匹配[8]。然而，我国的审计机关隶属于本级政府，缺乏独立性，其重要作用往往难以持续发挥。因此，扩大其独立性，使其免于行政部门、社会团体及个人的干扰，是发挥其在治理系统中的预防、抵御和揭示腐败的核心途径。
第六，廉政建设必须强化新闻媒体的监督权。在西方，新闻媒体的监督权被称为“第四权力”，是监督公权力的重要利器。在我国监督体系中，新闻舆论监督权也是重要的组成部分。目前的实际情况是，新闻媒体很好地发挥了其党和政府的“喉舌”作用，积极宣传执政党与政府的施政纲领、路线、方针等。但在人们的“耳目”与“扩音器”等功能上发挥的作用较少，公权力机关“监测器”的角色上有待完善，程度也有待提高。再加上，媒体从业人员的采访权利与职业尊严依然未能充分地得到保障与保护。因此，必须破除媒体监督权的法律障碍，充分发挥其监督公权力的重要使命与责任，实现政府与媒体的合作共治。
第七，廉政建设必须创造公平竞争的市场环境。若政府无法通过建立完善的法律法规构建公平的竞争环境，对于企业来说将是前进路上的绊脚石，尤其是对于民营企业来说是个灾难。另外，我国经济的增长速度减缓、结构调整愈发深入，民企可以说是在夹缝中生存，为了获得生存与商业利益，非法借助外力或使用不正当手段贿赂当权者是较为快捷的手段。而处于优势地位的国有企业和外资企业，则容易形成垄断，并且和政府越走越近，形成利益共同体。另外，尤其是出于地方保护主义的地方政府会滥用行政手段干预市场秩序，违背市场规律，造成不公平竞争。民营经济作为我国社会主义市场经济的重要組成部分，是制约公权力的重要力量，是市场廉政文化的维护者。因此，必须毫不动摇地鼓励、支持、领导民营经济的发展，保障其与国有经济与外资经济的市场平等地位，激发非公经济的活力和创造力，从而有效发挥其在反腐体系中的特殊作用实现公部门与私部门的合作。
三、结语
综上所述，廉政建设是当前世界各国、各地区政府和公众十分关注的问题。一方面，透明国际提出国家廉政体系理论作为国际上重要的前沿理论之一，已经拥有了较为完善的理论框架和逻辑体系。另一方面，改革开放以来反腐败实践得出的最重要经验是，无论是运动式反腐还是权力式反腐，都存在无法避免的局限性，其实际效果也难以长久保障。因此将国家廉政体系理论运用到中国的廉政建设领域具有很好的借鉴意义与现实意义。通过构建完善的反腐败法律体系，结合政府与公共部门、非政府组织三方进行共同治理，扩大公民参与路径，扩大信息公开，切实发挥审计机关的作用，强化新闻媒体的监督权，创造公平竞争的市场环境，才能形成不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，从而推动国家治理体系与治理能力的现代化，实现国家法治、社会可持续发展以及人民生活质量的提高。
参考文献：
[1]倪星，宿伟伟.中国特色廉政体系的理论框架与研究方向[J].学术研究，2015（8）：39.
[2]2017年8月全国查处违反中央八项规定精神问题3859起[EB/OL].（2017-09-18）[2017-11-10].http：///view/2015-02/5751957.html.
[5]張少臣，李春成.基于透明国际数据的国家廉政体系研究[J].甘肃行政学院学报，2013（6）：28-29.
[6]宋伟.亚太国家和地区廉政治理比较研究—以新加坡中国香港、美国、韩国为例[J].国外社会科学，2014（9）：37.
[7]葛玮.公众崛起：社会治理的新环境[J].理论学刊，2009（6）：72-77.
[8]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012（6）：67.