摘要：长期以来，台湾当局一直将“侨务”政策作为“外交”战略中的重要一环加以发展。马英九上台后，“侨务”政策无论施政理念还是工作主轴相较于陈水扁时期都出现了较大的转向。本文在对马英九当局提出的“侨务休兵”的背景、内涵、瓶颈进行分析的基础上，就“侨务休兵”实施后的走向及对未来两岸“侨务”事业的影响做一个简要的预测评析。
关键词：“侨务休兵”；内涵；困境
中图分类号：D675.8 文献标识码：A文章编号：1008－6269（2011）01-0049－04
1949年国民党政权退守台湾以来，为了维护所谓“道统”，极力拉拢维系与海外侨民的关系，在“侨务”政策上继续贯彻孙中山先生提出的“华侨为革命之母”的思路，并且不同的时期依据两岸及国际情势的变化不断调整其“侨务”政策。
一、台湾历届当局的“侨务”政策
（一）两蒋时期——坚守“一个中国”原则，反对“台独”
蒋介石时期，视“侨务”工作为其“反共复国”的三大主要力量之一，带有很强的维持所谓“正统”的政治诉求。“侨务”政策主要是围绕着赢得国际社会支持、“反共复国”为主题来进行的，并于20世纪50年代初出台了《反共抗俄时期侨务政策》、《当前侨务施政政策要点》及《当前侨务纲领》等一系列纲领性的“侨务”政策。[1]重点放在华侨文教、华侨经济等方面，并成为其后几十年来台湾当局“侨务”政策的主“基调”。文教方面，既注重对侨胞“反共复国革命精神”的训练，也注重弘扬中国传统文化的熏陶，主要目的是争取海外华侨青年的支持和认同；经济方面特别注重吸引海外的侨资来改善岛内的经济状况，以贸易往来的形式，进一步强化相互间的互赖关系，争取海外侨胞的“民心”。
蒋经国时期，正值中美建交，台湾被驱逐出联合国失去联合国席位，“邦交国”锐减的困顿时期。面对国际时空环境的剧变，为挽救其日益孤立的“外交”颓势，“侨务”政策比之先前更具弹性：政治上，以“三民主义统一中国”的政治信仰作为“侨务”工作的指导原则，以海外为工作重点，目的是希望团结海外的侨胞力量，反击所谓的大陆“统战阴谋”，实现“反共复国”的目标；经济上，坚持“在稳定中求成长，在成长中求稳定”的原则，高度重视华侨经济工作，试图借助海外侨胞力量促进台湾经济的发展，以经促政，达到扫除国际社会的观望和疑虑之功效[1]。两蒋时期，台湾当局“侨务”政策最大可取之处便是坚持了“一个中国”原则、反对任何形式“台独”主张。但意识形态的差异，“汉贼不两立”的立场，使其“侨务”政策仍然是以对抗祖国大陆为主要出发点，政治性取向突出，根本目的仍然是强化海外华侨对台湾国民党执政当局的“政治认同”，确立其代表“一个中国”的“政治正统性”。
（二）李登辉时期——谋求“一中一台”的“台独”路线
李登辉时期，借“宪政改革”之名义，实行台湾“本土化”策略，将一大批台籍人士纳入台湾党政核心权力圈，“执政”地位稳固后，李登辉开始逐步背弃两蒋时期所制定的“一个中国”和“反对台独”的基本原则，“侨务”政策开始发生了比较明显的转变，主要表现在：1.不断淡化“中国意识”，提升“台湾意识”；2.借助“侨务”推展“务实外交”，拓展所谓的“国际生存空间”，增强台湾“国际能见度”；3.还“以委派负责人的形式，通过华侨文教服务中心，直接联系或间接控制全球近700所中文学校和900多个社团，使之成为台湾政治主张的论坛，塑造所谓“独立政治实体”的形象”[2]，极力谋求“一中一台”的政治诉求，不断凸显其“外交”的“第二轨”功能。
“侨务”作为“最廉价的外交”，这一时期开始逐渐服务和从属于台湾“对外关系”发展的需要，无论目的还是功能在很大程度上都发生了“异化”，逐渐偏离了原先的发展轨迹，为后来民进党上台后全面“绿化”“侨务”创造了条件。
（三）陈水扁时期——分裂华侨“三等论”[3]的提出
陈水扁上任后，进一步强化了李登辉时期的“台独”意识，增强“侨务”的“外交”辅助功能，全面改组“侨务”组织人事和机构，一方面推动“侨务”机构“正名”， 废除了“侨委会”和“华侨文教中心”英文名称中的Chinese（中华）等字眼，并将一大批“台独”分子充斥到“侨务”系统当中，例如任用“台独”分子张富美担任“侨委会”主委，在“侨务”工作中落实民进党当局“台独”政策，提出所谓的华侨“三等论”，加快“去中国化”步伐；另一方面废弃了延续多年的反“台独”的方针，从整个“侨务”的组织工作、教育方针、思想意识等各个层面全面推行“台独化”政策，强化“以台湾为主体”，争取海外侨胞对台湾的“认同”，还试图裁并“侨委会”，以便增强其“外交”辅助功能，更好的服务其推出的“烽火外交”策略。
这一时期台湾当局“侨务”政策已经完全退变成为“台湾独立”的“助推器”，通过整合海外“台独”势力，打击不认同民进党“台独”主张的传统侨社，攻击支持祖国和平统一事业的“反独促统”组织，阻碍国家统一，破坏“一个中国”的国家认同。民进党当局充分利用“侨务”本身所具备的低敏感性、隐蔽性等特点，将“侨务”打造成台湾当局“国民外交的推手”、发挥“外交第二轨道”的功效，让台湾在国际上发出“更大的声音”。
二、马英九当局“侨务”政策转向的原因与内涵
改革开放以来，祖国大陆在综合实力、国际地位、对外影响力都大为提高，不少传统亲台侨社顺应历史潮流“改旗易帜”。尤其是在陈水扁主政期间，用“有色眼镜”将拥护“中华民国”华侨与拥护台湾的“台侨”区别对待，导致很多台湾的侨界社团开始与台湾当局离心离德，在心理上抗拒台湾，亲近中国大陆。台湾“侨委会副委员长”任弘就曾谈到“民进党执政八年以来，老侨社就有三分之二由挂青天白日满地红旗改挂五星红旗，很多侨团、中华会馆也取下原来悬挂的孙中山像”[4]。
有鉴于“侨务”局面的困局，马英九上台后马上摒弃了陈水扁时期在国际上与大陆针锋相对、耗资源、拼“外交”的非理性冲撞策略，提出了“活路外交”新模式，力争在承认“九二共识”、建立两岸互信的基础上，通过与大陆协商，降低两岸斗争烈度。2009年6月马英九在“外交休兵”的基础上提出，“不只两岸外交休兵，侨务也要休兵”，“希望两岸侨民停止无谓的对立斗争”。马英九此语，将两岸关系缓和的主场，一下子从台海移到美、欧、澳华人、华侨聚居地。表面上看是其两岸缓和政策的海外延续，真实目的却是欲聚拢海外亲台华侨力量[5]，为其“外交”战略赢得缓冲空间。
马当局“侨务”政策主要内容是试图以“‘大侨社’的宏观思维”把台湾建设“成为‘大侨乡’”，“进而完成‘凝聚侨界共识、开创国家新局’愿景”，改变陈水扁时期的侨民“三等论”，取消“‘老’、‘新’、‘臺’侨等标签”，提出“所有的‘Overseas Chinese’，都是台湾真心结交的对象”[6]。
就施政理念而言可以概况为：“广交朋友、沟通服务、团结和谐、对等尊严”。一是“广交朋友”，指要把陈水扁时期流失的“老侨”重新找回来；二是“沟通服务”，指通过和“大侨社”里的成员说明与沟通，争取其参与与支持，以便更好的服务于“外交休兵”的新策略；三是“团结和谐”，指坚持“不统、不独、不武”的方针，暂时搁置争议，彼此不互挖墙脚，在“外交休兵”的前提下，不妨碍双方各自对外自然往来交流，实行“侨务”休兵；四是“对等尊严”，指坚持以“尊严、自主、务实、灵活”作为处理对外关系与争取国际空间的指导原则。手腕要务实、灵活；态度要自主、尊严[7]。
马当局“侨务”工作的三大主轴：㈠“新旧一体，侨学并用”。其一，“多途径培育侨社干部，结合侨务志工，加强海内外交流联系，凝聚支持力量”。其二，“发挥‘侨务’多元功能，协助拓展‘活路外交’，团结海外侨社，争取侨胞心向‘中华民国’”。其三，工作重点强调加强联系、扩大服务，通过“办理侨胞回台参访，举办各类型侨社工作研讨会”等多种形式来“提升华侨文教服务中心服务效能，争取海外侨胞认同”“整合海外侨界力量，协助其拓展的‘国际活动空间’”另外还以办理政策座谈会等形式，增进回岛参加华裔专业青年研习会之成员强化对台当局的支持，鼓励中生代侨领融入当地主流社会，争取侨众权益并适时为“中华民国”发声[7]。㈡运用数码科技，将台湾建构成为世界华语文学习中心。包括：主导海外侨校转型发展，鼓励华裔青年回台研习活动和华侨子弟回台升学；强化与毕业侨生联系，厚植海外支援力量；加强海外华文传媒宣传，运用台湾宏观电视，宣扬政经建成果，实质上是想通过在国际社会上营销台湾，扩大影响力，增加台湾的“国际能见度”。㈢结合岛内外资源，联系世界各地侨商组织，协助推展岛内相关产业的发展。鼓励海外侨商回岛投资，引导参与“爱台建设”项目，以推动台湾岛内经济的发展。并鼓励支持海外侨胞返台定居，加强与海外第二、三代侨民的积极互动，密切彼此的互赖联系[7]，增加对“中华民国”的认同感。
三、侨务政策转向的现实困境
马英九当局“侨务休兵”的提出一方面是对陈水扁时期“侨务”政策的全面修正，另一方面是为了配合其“外交休兵”对外政策的需要。但“休兵”策略本身受制因素繁多，从双边政治符号的不“兼容”，到两岸意识形态的分歧，再到岛内在野势力的杯葛和海外侨胞源于“国家”认同本身的争斗都让其前景堪忧。
第一，政治符号的不“兼容”。 台“侨委会委员长”吴英毅曾说过“海外侨团应以‘中华民国台湾’及‘青天白日满地红国旗’为最大公约数，帮助‘中华民国’交朋友”[8]。但60年来两岸的意识形态的纠结已内化成了一个个的“政治符号”，除了 “国号”、“国旗”、“国歌”之争，还有诸如“一个中国原则”、“九二共识”、“一中各表”乃至“国际空间”、“台湾前途命运”等等符号的不“兼容”，早已经跨越两岸本身的纷争，在世界各地的侨胞要求团结繁荣的的诉求中构成了一道深深的鸿沟。“休兵”的意涵仅仅是搁置这种争议，并没有提出可以“兼容”的具体方案和步骤，未来两岸的“侨务”遵循什么样的原则，如何破除困扰海外侨界互惠交流的路障，都应有明晰的“路线图”加以说明，即使是“高阶议题”也需要有“过渡说明”，特别是“侨务”本身肩负着“民间外交”的重任，实践过程中必将涉及“主权”等高敏感议题，如果没有一个清晰的两岸政治定位，“侨务休兵”未来的实践过程中必定会遇到更多的“雷区”。
第二，意识形态的分歧。两岸意识形态的分歧既源自过去的国共内战、军事冲突所造成的阴影、仇恨，又源于冷战、冷和时期所遗留的价值观的对立，迄今仍无法完全消弭。长期以来，两岸意识形态的分歧从两岸民众的互为仇视延伸到海外侨胞意识的纠结，本是同文同种的海外华人被硬生生划分为两个阵营，强迫“选边站队”，最严重时期，甚至于出现互相攻讦、互不往来现象。海外侨胞能否化解60年来积聚的意识形态的纠结，显然靠“休兵”是无法达到的，“休兵”仅仅只是阶段性的，更重要的是如何在“休兵”背后为各种无障碍的交流提供制度上、机制上的保证。
第三，“外交政策”的制约。台湾当局一直以来就把“侨务”作为“外交”战略中的重要一环加以发展，二者关系紧密相连，台前“侨务会委员长”张富美就曾明确指出，“侨务与外交具互补作用，推动侨务，将可为外交来铺路”。自2000年以来，无论是陈水扁时期还是国民党上台都试图将“侨委会”并于台“外交部”，因岛内人士不满和海外侨胞的强烈反对最后都被搁置下来。台湾当局裁并“侨委会”的初衷就是希望整合“侨务”与“外交”两边资源，以低调、务实、灵活、弹性的方式，透过“民间外交”、“政党外交”、“全民外交”等多种渠道，突破“外交”困境，以图实现台湾“外交”正常化，现阶段主要是落实和实践马英九“外交休兵”的理念，让侨胞能够更直接的透过侨务系统，帮助“中华民国”的外交工作[9]。核心在于能“以兼任国际合作或侨务发展等法人组织之名义出访，突破外交限制”[10]。“侨务是外交的延伸”，将“侨务”工作和“外交”政策相挂钩，“侨务”的进退自然受制于“外交政策”的取舍。
第四，政党轮替的现实。民主化浪潮以来，台湾岛内政党轮替已成常态，陈水扁时期的“侨务”政策，马当局既有继承的一面，但更多的是政策的转向，如取消民进党时期“侨胞三等论”的歧视政策；放弃了针锋相对“互挖墙角”的非理性冲撞；极力为“侨务”营造了一个相对有利的氛围。但岛内蓝绿阵营关于“台湾定位”及“国家认同”缺乏统一意见，存在较大分歧，陈水扁时期的“侨务”政策是为了“台独”服务，马英九的“侨务”政策根本来讲是为了“中华民国”服务的，因此岛内政党轮替的结果必然会带来“外交”及“侨务”政策的双重转向。马英九现阶段的“侨务休兵”实质仍然是对两蒋时期“侨务”政策的战略性回归，所不同的是弱化了两蒋时期的政治性取向，模糊了“一个中国”原则。可以预见未来“休兵”的“侨务”政策能走多远，还取决于一定时期内台湾政治版图移动与否。
四、“侨务休兵”的未来走向
“侨务休兵”虽面临现实困境，本身也具有阶段性、过渡性等特征。但“休兵”本身又具有積极意义，既可以缓解两岸侨界的不必要的敌意和误解，也为两岸侨界积极合作、累积互信、共荣发展提供了有利的契机。
中国国台办主任王毅在美国会见侨胞时就曾表示，“两岸在涉外事务中不应内耗的理念，同样适用于两岸涉侨事务”[11]。当前两岸侨胞之间的交往，是两岸民间交往在海外的延伸，又与涉外事务中需要遵守的原则密切相关。因此，两岸侨胞的交往，一方面可以借鉴两岸交往的成功经验，另一方面，也要遵循国际社会关于“一个中国”原则的共识和格局。“从维持现状、搁置争议着手，以全民族整体利益为重，在坚持‘世界上只有一个中国、大陆和台湾同属一个中国’的大框架下，超越分歧，避免内耗，团结互助，共创未来”[12]，共同致力于和平统一与振兴中华的“大同”，化解历史遗留下来的种种心结和意识形态上的歧见，并“为今后解决政治难题持续创造条件及累积资源”[13]。
2009年6月，台湾“华侨救国联合总会（侨联总会）”理事长简汉生与大陆中华全国归国华侨联合会（大陆侨联）主席林军共同签署了《加强合作交流协议书》[14]，包括：定期集合双方海内外组织；召开与侨联工作相关之研讨会；办理双方组织成员及会员的互访交流；定期办理国际研讨会；共同筹划并办理任何可能突显华侨华人，对两岸和平发展或侨居地社会发展有所贡献之活动，或其他双方认定应加强推动之事项等等。这些都是促进两岸海外侨界“大和解”与“大团结”的重要表征。
总的说来，两岸当前侨界交流还处于有限、低度、非正式的阶段，还不能解决高层次的政治僵局。因此，为了更好应对未来双方从低阶议题向高阶政治议题外溢与演进的趋势，笔者以为现阶段我们应把握一个主要原则：“只要是符合两岸关系健康发展的需要，适应两岸海外侨胞共同的愿望和要求就应该鼓励和支持”。通过加强双方的沟通水平、管道、层级，完善法治，健全机制，增加互信，建构“比较”相容的政、经价值观念；增加合作的利得，降低体制、价值观念异化的不利因素，减少负面行为，避免猜忌；为其后双方健康长效的发展奠定基础，有效规避台湾岛内因政党轮替带来的风险。
冷战结束后，文化交流与经济发展已成为当今世界发展的主流，人类社会视野的高度，已从分歧对立，提升为多元良性竞争。今天两岸华人社会拥有丰沛的多元差异，但这不应是两岸侨界同胞的负担而应该是我们得天独厚的资产。在差序并存中，“两岸侨界应该多找共同点、扩大共识”努力增加、建构两岸海外侨社在政治、经济、社会、文化等各个方面的同质性、减少异化性，为未来两岸侨界“聚同化异”储备能量，为两岸最终实现完全统一添砖加瓦、创造条件。
参考文献：
[1] 陈肖英.国民党执政五十年“侨务”政策初探[J].台湾研究,2009,(2).
[2] 庄国土.海外台胞群体的崛起和90年代以来台湾侨务政策的变化[C].侨务课题研究论文集（2000-2001）, 2001:127.
[3] 张富美.接受台《中国时报》记者采访时的讲话[Z].2005- 05-01.
[4] 彭孝维.两岸侨务休兵 胡马相呼应 亲大陆亲台侨社 将合办传统庆典[N].明报,2009-07-23.
[5] 两岸侨务休兵 北京调整政策[N].东方日报,2009-01-15.
[6] 吴英毅.凝聚侨界共识 开创国家新局?——“97年”国庆贺词[Z].
[7] 吴英毅.立法院第7届第1会期外交及国防委员会第29次全体委员会议业务报告[R].
[8] 侨委会:两岸侨团渐融冰[N].中华日报,2008-11-11.
[9] 李鸿阶.台湾当局裁并“侨委会”与我应对策略研究[J].现代台湾研究,2009,(4).
[10] 吴英毅.结合外交及侨务工作,发挥整体资源运用综效[Z].2009-02-18.
[11] 两岸“侨务休兵”不内耗逐步扩大[N].澳门日报,2009-06-25.
[12] 林修祺.两岸关系的政治经济学[N].大公报,2009-07-19.
[13] 大和解大团结 两岸侨界休兵[EB/OL]. https://news.sina.com.cn/c/2009-06-09/100115759095s.shtml.
[14] 专访林军:两岸外交休兵 全球中华儿女乐见[EB/OL]. /tabid/59/forumid/2/threadid/27153/scope/posts/Default.aspx.
责任编辑：邓凌