〔主持人语〕随着能源供应的日益短缺和环境污染问题的日益加重，新能源和可再生能源的发展受到前所未有的重视。为了给可再生能源的发展提供良好的政策与法律环境，可再生能源的政策与立法问题也成为国家政策制定和立法的焦点问题。继2005年国家颁布《可再生能源法》后，国家发展与改革委员会和其他部委先后出台了《可再生能源产业发展指导目录》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》等一系列有关可再生能源发展的政策。与此同时，可再生能源政策与立法的理论研究正在成为一个热点，教育部将“新能源与可再生能源政策与立法研究”列为2007年哲学社会科学重大课题攻关项目，以通过跨部门、跨学科的合作研究，突破新能源和可再生能源政策制定与立法过程中遇到的一些重大理论问题，包括：《可再生能源法》与其他相关立法的协调与配合，新能源与可再生能源产业政策的制定，新能源与可再生能源竞争政策的形成，新能源与可再生能源管理体制与机制，新能源与可再生能源经济激励制度，新能源与可再生能源配额制，作为新能源和可再生能源主要种类的太阳能、风能、水能、生物质能、地热能等专项产业政策与立法的形成以及可再生能源立法体系等。本专栏所刊发的几篇论文，分别对《可再生能源法》与其他相关立法的配合与协调、对新能源与可再生能源产业政策的效力、对可再生能源竞争政策与产业政策的关系进行了深入探讨，以期推动可再生能源政策与立法研究的进一步深入。
〔摘要〕 中国改革依循的产业政策在纵深发展中面临政策规范的效力和形式问题。产业政策的效力可以在经济学和法学语境下讨论，前者侧重效率，后者侧重合法性并可分为静态的规范效力和动态的实施效力。产业政策的形式是指产业政策的规范体系。依照“内容决定形式”、“形式决定效力”的理念，产业政策需要处理好与产业规划、产业法以及相关立法之间的关系。中国可再生能源政策采取立法先导的方式，在确保产业政策的体系性和权威性方面具有借鉴意义。
〔关键词〕 产业政策；产业政策的法律效力；产业政策的形式；产业法；可再生能源政策〔中图分类号〕DF467 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2008）06－0016－08
一、问题的提出
产业政策是国家基于特定目的对于产业结构为中心的产业要素进行管理的规范体系。一般认为，现代意义上的产业政策始自二战后的日本。1946年，日本为恢复国民经济、解决旧经济结构的矛盾，吉田内阁采纳东京大学有泽广巳教授的建议，将有限的生产资料集中到以煤炭为中心的重点产业，并施以低息贷款、价格补贴等支持措施，有效促进了工矿业的全面发展。该政策实行传统凯恩斯经济学忽视的总供给管理，与以往欧美国家宏观经济管理政策有所不同，被学者视为是战后日本产业政策的开始。[1]其后，日本通产省根据经济企划厅确立的规划目标，分阶段、有侧重地制定产业政策，逐步构建起组织健全、形式完整的产业政策体系，为战后经济快速腾飞提供了政策支撑，强化了世界对产业政策功能的认知。事实上，产业政策是许多国家长期使用的经济管理手段，从德国李斯特倡导的产业保护到美国1933年的金融分业改革，从中国古代西周的井田制到清朝洋务运动的官办军事工业，都是国家对产业管制的表现，管制所依托的政策工具也具有产业政策的色彩。不过，当代学者关注的产业政策是各国在国际经济一体化过程中产生的共时性现象，是开放世界中融合政府职能变迁、政府间竞争与合作、公众民主参与、法治意识高涨等因素而生成的普遍社会政策，譬如能源危机下各国出台的能源政策、技术政策、区域发展政策、环保政策等，都是针对共同的世界性主题而采取的主权应对措施。在此层面上，日本战后产业政策因其在赶超欧美、争夺国际竞争地位的现代性和先验功能，成为学界热衷参照的蓝本。
中国自1978年开始推进的经济体制改革，具有明显的产业政策导向特点，表现在：宏观政策上采取“对内搞活、对外开放”的思路，依照地缘优势发展特区、流域、边贸经济，形成南方-沿海产业集聚区，其后向内地辐射，以推动国民经济整体的繁荣；微观政策上针对“二元经济结构”面临的生产效率问题，持续实行国有企业改革、农村土地承包经营改革，通过利益机制激活工农两大传统产业的资源配置方式。30年的改革实践可以证明：产业政策是促进社会全面发展的基础性、诱导性制度，是推动法治进程的先决条件。譬如，国企改革是依照政企分开、逐步塑造有能力适应市场调节机制的独立主体的思路展开的，国家为此出台了《全民所有制工业企业法》（1986）、《公司法》（1993）等法律。但是，国企改革更多根据循序调适的产业政策展开的，从扩权让利、推行承包制租赁制、股份制试点，到“抓大放小”、战略性改组，均涉及到产业组织、结构、布局及技术等综合性问题。可以说，跟进改革的制度设计是“双轨”并进的：一是动态、政策层面上的产业发展规范，二是相对稳定的企业组织及其相关活动立法，前者为后者提供价值导向和行为界域，后者为前者提供载体和实施平台。
由此看来，中国的改革既不缺乏制度化的产业政策，也不排斥政策发挥功能的机理。但是，在经济社会纵深发展的环境中，诸多因素对产业政策提出挑战：其一，随着市场资源配置范围的扩展以及企业自主权的增强，产业政策的功能受到制约；其二，随着立法技术的发展，产业政策需要通过形式不一的规范来分解其目标与内容，规范之间的协调性有待提高；其三，随着中央-地方权力关系的变迁，产业政策需要保持政府间的层次性、关联性，其基础是要划定政府间的产业规划权。这些挑战带来的现实问题，目前并没有充分的求解，譬如2007年广东东莞市提出辖区内废除养猪业的设想，在招致广泛争议后戛然而止。因此，在学理上有必要厘清产业政策的功能与效力，明确产业政策的形式意义。
二、产业政策的效力
产业政策的效力具有多层含义。在经济学语境中，它用于描述政策对资源配置的效果及其对社会福利的满足程度，其实质是政府干预产业的影响力。在法学语境中，它可以分为产业政策各类规范间的效力关系以及政策目标的实施状态两个方面。经济学语境中的效力讨论试图解决政府干预产业的范围和程度问题，其判定标准侧重于效率；法学语境中的效力讨论旨在解决政府干预产业的形式和内容问题，其判定标准是合法性。对于渐次推进经济改革和法治建设的中国而言，融合两种语境的讨论更易于解释本土制度设计的特殊性，以及其可能的发展方向。
（一）经济学语境下产业政策的效力解释
产业政策作为一种外在变量，是政府有目的干预产业的工具，其核心功能在于弥补市场失灵，[2]但这并不妨碍特定时期产业政策用于满足政治、军事、文化等环境的需要。因此，产业政策的效力生成应当考虑客观社会经济环境。日本经济学者曾就产业政策对经济高速增长究竟产生多大影响产生过广泛争论，在认可政策的必要性时，多数学者特别强调其对日本社会状况的推动力，譬如筱原三代平提出的战争破坏性与恢复速度的逆反关系、贸易环境恶化导致出口增加、现代大工业与简单作坊共生、积极引进外国新技术以及富有周期的景气循环波等增长因素。[3]客观环境的复杂性引致政策目标的多元性，进而会影响产业政策效力的评价标准。
与日本战后不同，中国实施产业政策的经济环境是农业比很大、地区资源禀赋差异大、企业缺乏自主权、市场发育很不充分。为此，改革采取渐进式的“试错法”路径，以产业组织改革为基点，把引进外资与国有企业、农村经济组织改革有机统一起来，逐步塑造适应经济体制改革目标要求的市场主体。当主体意识和权利被激活后，产品多元化和竞争机制就逐渐形成，技术、管理不断升级，原有经济结构随之要求调整。1986年，国家在“七五计划”中明确提出调整产业结构，首次将“产业政策”写入政策文件。之后，国家中长期规划和国务院文件中，陆续对产业结构调整、外商投资产业指导、专项产业（如汽车、电子、软件）发展、区域产业布局等作出指导性安排，譬如国务院发布的《90年代国家产业政策纲要》（1989）、《促进产业结构调整暂行规定》（2005）以及发改委发布的《汽车产业发展政策》等。从内容来看，这些产业政策具有强烈的政府主导性，有些规定在很大程度上直接替代了市场。[4]这是一个颇有争议的问题。以公用事业为例，20世纪后半叶英美等国兴起的“新公共管理”运动中，政府向企业和非政府组织“外包”公用事业，以提高社会福利。但是，中国目前中央地方府际间事权尚未界清，政企关系尚不清晰，加之公用事业的准公共产品特点（如电网的自然垄断性与发电、输变电的竞争性），要划清产业政策与市场机制的边界是非常困难的。因此，在传统管理模式的“路径依赖”下探索政府权力、功能边界是渐次完善产业政策效力的权宜之计。
经济学关注产业政策对市场机制的弥补，可以通过各竞争理论流派及其对政策的影响反映出来。亚当•斯密的自由竞争理论崇尚放任自由的经济政策，认为市场机制可以实现个人利益与社会利益的协调一致，这是纯粹经济学的理想状态。哈佛学派与芝加哥学派分别利用其竞争理论影响美国经济政策，前者从经验研究出发，倡导通过干预市场结构和市场行为来间接改善预期的市场结果；后者坚持社会达尔文主义，相信市场的自我调节能力，弱化竞争政策作用，将竞争目标仅归结为消费者福利最大化。[5]两大学派的观点分歧与其所处的社会背景、理论设定的假设前提有密切关联。面对动态发展的社会，任一学派都无法持续充当政策的基础。这既有理论因素，也有非理论的政治斗争、社会力量抗衡乃至国际环境等因素。竞争政策是产业政策的基础。竞争政策涉及到的产品、行为、结构、福利等因素间关系的复杂性，直接影响到产业政策的目标设计和落实。其中，产品的竞争关系是产业规制的逻辑起点，围绕产品竞争而形成的市场行为、结构、后果的缺陷和偏差，是产业政策形成的原因。譬如，生产要素在地区间的禀赋差异和流动壁垒，促成打破地区封锁、加强区域间合作的产业布局政策；产品的国际差异，又促成产业技术升级、产业结构高度化的政策。如此，创造一个符合国情的产品竞争环境是产业政策发挥效力的必要前提，经济改革的体制目标为之确定了若干环境要素：独立的市场主体、统一的大市场、有效的政府以及良好的社会公共政策。而塑造这些要素需要脱离开纯粹经济学的理论设计，糅合进公共管理、政策科学等内容，从而使经济学语境下的产业政策效力外在表现为法学语境下的政策效力。
（二）法学语境下产业政策的效力解释
在法学语境下，产业政策的效力表现为产业规范的效力，可以从静态和动态两个方面理解。静态效力是指各类产业政策规范之间的关系，或者说产业政策形式上的效力。动态效力是指产业政策规范具体实施所产生的影响，表现为规范对企业、市场、宏观经济、社会福利等的影响。产业政策的目标一般是多元化的，动态效力因此也涵盖了经济学语境下的政策效力。1．产业政策的静态效力：规范效力
经济学多从政策工具角度理解产业政策，将其作为外在变量置于分析模型中考察资源配置的效果；法学则从规范层面理解产业政策，将其置于特定政体中考察其规范来源及其效力的合法性。在现行规范体系中，产业政策规范凸现出显著的形式各异、庞杂交错的特点。形式上，产业政策不仅通过宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章等规范性文件得以规定，还大量通过党的文件、国家规划、政府及其部门的工作安排乃至于偶发性的文件、命令等形式表现出来。这种现状存在的基本原因是产业规制问题的结构性、复杂性，譬如推行节能措施涉及到节能产品、企业、技术，节能教育、消费，节能推广、监管以及节能促进（如奖惩、优惠）等多部门、多环节工作，各管理主体因其职能制定规范，在利益相左时，规范的冲突在所难免，目前常见的冲突主要表现在府际间的规范冲突，即各级政府及其部门相互之间的规范冲突。此外，大量偶发性规范（譬如关闭小企业、全行业停业整顿）也会削弱规范间的效力。
规范间效力关系的模糊及冲突是中国法治社会构建中比较普遍的问题。这里既有权力（利）和利益界限不清、缺乏可行的调和机制问题，也有面对新问题缺乏规范创新、立法技术落后等因素。近年来，国内法学界开始借用并引进国外“软法”理论，对一般不具有司法适用性，但实际上产生法律或者非法律效果的制度进行考察。其中，政法惯例、公共政策是公域软法规范的主要渊源。[6]结合内容来看，产业政策就是一种典型的软法。这一方面是因为产业规制首先是对市场失灵的弥补，而判断何谓失灵并采取相应措施需要依据繁杂的社会治理机制，市场的灵活变动又使得产业政策不可能呈现“硬法”所具有的严格逻辑规范以及公权力保障；另一方面，市场效果是企业、消费者、政府、非政府组织机构等社会主体共同作用的结果，在民主化社会治理中，各方主体都有相应话语权和行动自由，决策中便呈现出规则纷呈的现象。当然，中国目前的产业政策基本还是由政府制定发布的。但是，面对市场化、民主化的发展方向，政策规范的效力在实施中明显暴露出“软法”的弊端。
2．产业政策的动态效力：实施效力
产业政策的价值目标需要与现实社会相结合才能得以体现，这涉及政策的实施。政策实施是将抽象规范转化为实际行动的社会管理过程，既包括政策对象依循规范自我调整的过程，也包括政策管理者依照职能引导、监督规范转化的过程。与财政、金融等需求管理政策不同的是，产业政策的实施主体是普遍具有利益取向和竞争要求的主体，政策实施的障碍很多，表现在：其一，产业政策首先是政府间权力和利益调整的工具，比如中央要求地方关闭“五小企业”，必然触及地方政府利益，在府际间产生利益冲突，增加政策实施的难度；其二，产业政策的终端受体是众多利益驱动的企业群，缺乏刚性约束的规范对企业充其量只会产生“广告效应”；其三，产业政策通常需要相关市场主体（如商业银行）的支持，在竞争性市场中，这些主体不会轻易牺牲个体利益去换取社会利益，除非有社会声誉、社会责任等激励性机制；其四，政府可以控制的各种资源通常不能满足市场的需求，在地方权力膨胀的情况下，中央政府财力控制产生的影响趋弱；其五，产业政策对普通民众的参与性考虑尚不够充分，从而缺乏推动政策实施的社会大多数。
妨碍产业政策实施的因素很多，但这并不否认业已实施的部分产业政策的有效性，尤其是通过行政命令或者特殊制度安排直接实现政策目标，譬如对外商投资项目实行禁止、限制目录管理，从市场准入环节对市场结构进行政策安排；或者采用强制性技术标准，将不符合标准的企业排挤出市场。需要明确的是，产业政策试图解决的问题是动态发展中的结构性问题，是各产业及其相互间关系的问题。在此意义上，产业结构政策是产业政策的核心内容。结构性问题的解决需要调动社会各方面力量，并且需要整合、协调这些力量。有一种普遍观点认为，影响产业政策实施效力的原因是政策规范没有涉及法律责任，因此缺乏行为后果的预期，造成行为的任意性。这是对产业政策的片面理解。产业政策规范可以是宏观的产业结构安排，也可以是微观的产业准入管制。各层面政策规范所设定的权义关系是有差别但是相关联的，如政府产业监管责任、企业产业竞争责任、消费者产业监督责任等。一些规范之所以流于形式，与制定产业政策的理念、方法、技术等方面的滞后性，以及体制转轨存在的过渡性问题有关联。在渐变的体制框架内，从规范层面对产业政策进行合理调整，有利于产业政策的顺利实施。
三、产业政策的形式
产业政策的形式表现为各类产业政策规范。如前所言，目前中国产业政策规范尚缺乏合理、科学的安排，并因此影响到政策实施的效力。为此，需要明确思路、创新方法，理清各种产业政策规范间关系，并实行规范间的科学整合，使其符合宪政结构所要求的规范体系。
（一）确立“内容决定形式”、“形式决定效力”的基本理念
产业经济学构建了比较成熟的产业理论，譬如产品周期理论、产业梯度转移理论、产业趋同理论、产业结构合理化理论等。依据产业理论对产业现状分析而得出的产业问题，构成产业政策形式的直接依据。选择何种规范形式解决产业问题，需要首先考虑产业问题的重要性，然后根据立法权限通过不同形式具体安排产业政策，即“内容决定形式”，譬如由中央政府制定综合性中长期产业规划（政策）以及重要的专门产业规划（政策）。由于不同产业政策形式的制定主体在既定宪政结构中拥有稳定的权力界限，主体间的权力关系直接影响到政策规范的效力，即“形式决定效力”。那么，如何区分产业问题的重要性？如何在府际间分配产业问题的规制权？这是一个需要不断探索的话题。从产业政策追求的利益目标出发，中央政府适宜解决产业结构、产业布局等宏观性、主导性问题，地方政府适宜解决产业组织、产业技术等微观性、辅助性问题。在各级政府内部，综合性、基础性产业问题由本级政府管理，其余可由政府职能部门乃至于授权的企业、非政府组织处理。不过，产业政策并不适宜层层决策、各自为政，否则会强化“地区封锁”的弊端。基于市场一体化的体制目标，产业政策更应突破区域樊篱，鼓励跨区域协商、合作的产业政策形式。目前，一些地方政府在区域经济一体化过程中制订的产业合作协议就是很好的政策创新，譬如《环渤海信息产业合作框架协议》（2005）、《环北部湾区域旅游合作协议》（2007）。
（二）产业政策与产业规划、产业法的关系
目前中国的产业政策规范中，产业政策与产业规划、产业法之间的关系没有理顺，相互交叉重叠或者缺乏衔接的问题较多，影响政策目标的权威性和连续性。
1．产业政策与规划的关系
产业政策是否等同于规划（本文与计划同义），在学界存在争议。在经济学语境中，产业政策与财政、金融政策同属于调控总量的宏观经济政策，而规划则是与经济、法律、行政等并列的宏观调控手段。[7]在法学语境中，由于这两个概念是从经济学移植过来的，学界对其内涵的争议缺乏建设性结论，更多是从其表现形式进行考察，“软法”研究即是一例。日本的经验是，经济企划厅负责制定政府总体经济计划，通产省负责制定具体产业政策；国民经济计划在某种程度上反映各个方面的产业政策。[8]中国在1987年党的十三大报告中明确提出：计划管理的重点应转向制订产业政策，通过综合运用各种经济杠杆，促进产业政策的实现。可见，规划与产业政策在内容上有相通之处。按学者分析，规划管理的主要内容是指标管理，即规划内容、任务和目标的具体化和数量化。[9]如果规划是某行业的发展目标与政策工具，制定机关也可以将其外化为产业政策。不过，规划形式比较单一，产业政策形式则是灵活多样的。
在中国目前的宪政结构下，综合性中长期规划以及国民经济年度计划是要经过全国人民代表大会决议的。表决后的规划对中央各部门、地方各级政府具有直接的指导作用。各地区规划、专项规划原则上要符合现行权力配置和服从关系。产业政策则是执行规划的一种手段，由国务院及其各部委以及地方政府采用不同形式制定并落实。当产业政策采用法律形式时，必须经过全国人民代表大会或者其常委会通过，譬如《农业法》、《城乡规划法》等。
2．产业政策与产业法的关系
产业法是按照《立法法》规定的条件和程序，在技术上表现为规范性法律文件的产业政策。日本政府在推行产业政策过程中，也适时将其通过法律、法规等形式表现出来。其中，产业基本法被视为产业“母法”，[10]规定某一产业或者整个产业的基本方针，内容相对比较稳定。此外，日本还根据形势发展制定一些临时性法律规范，如《电子工业振兴临时措施法》。中国也有类似做法。譬如，1993年通过的《农业法》规定了包括农业生产经营体制、农业生产、农产品流通与加工、粮食安全、农业投入、农业科技、农业环境保护、农民权益保护等事关农业发展的多方面事项，内容原则、笼统，不具有直接的执行力，但是明确了农业发展的基本方针、目标、思路和措施。事实上，推动农业发展更为具体的规范是中央在1982-1986年期间发布的5个“一号文件”以及自2004-2008年恢复发布的5个“一号文件”。这10个“一号文件”结合当下农村问题，有针对性地提出农业发展的方向和措施，某种程度上成为年度农村工作规划。因此，产业法未必要等到产业政策的成效显著时才推行。相反，政策制定者需要考虑的是，采取何种形式能够更加有利于产业发展目标的实现。国务院2000年6月24日发布的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》，就是通过行政法规的形式对软件、集成电路产业的发展目标及其政策工具作了原则性规定，是将产业政策法规化的一种有益尝试。比起零碎、杂乱的政策规范，这种在技术上比较正式、成熟的政策形式更利于促进产业政策的系统化和权威性。
当然，也有一些技术上的争议，比如产业法能否称为“产业政策法”、产业法如何规定产业责任。笔者认为，称谓的争议不是技术问题而是理念问题。美国2005年《能源政策法》就是将产业政策与法有机结合的实践。该法没有停留在常规产业政策的原则性指导上，而是通过具体指标与时间表、禁令、责任等形式，使政策目标便于落实，譬如政府从2006年起10年内给予新法各项计划配套总额为145亿美元的减税优惠及补助；所有政府建筑从2006年至2015年间，单位面积的建筑能耗应该在2003年基础上每年降低2%；从2007年起，美国将原有“夏令时”时间增加四周等。[11]对于类似的主题，中国政府可能需要若干部门次第发布文件，造成目标与措施间的协调性降低。基于同样理念，一些部门在制定产业政策时，过分强调形式上的“产业政策”，譬如以《××产业政策》为名，内容上缺乏足够的创新。
3．产业政策与相关立法的关系
笔者认为，在现行经济立法中，产业政策是指导各类经济活动及其管理行为的基础。理由是：其一，产业政策是经济体制改革目标细化的基础形态，政府可以做什么？市场可以做什么？政府改革的目标是什么？市场发展的目标模式是什么？都可以通过不同时期的产业政策明确下来，这也符合中国产业政策的现实。其二，产业政策是政企行为规定性的前提和基础，政府行为以不妨碍市场调节机制及其效益为界限，企业行为通常以“符合国家产业政策”为界限，此类规定在市场准入、监管制度中随处可见，如项目特许经营、贷款审批、股票上市核准、税收优惠等管理中。其三，产业政策是弥补其他立法滞后的替代方式，市场总供给状况是不断变化的，市场变化要求规则及时跟进，在立法修订条件不成熟的情况下，适时出台的产业政策可以弥补规则缺失的不足。
基于产业政策的基础功能，涉及政策支持工具的各部门政策或立法，应当主动配合产业政策的制定和实施，否则，产业政策可能流于形式。为夯实产业政策的基础性，国家需要明确产业政策的制定权限，鼓励多元主体参与产业政策的制定过程，并确立统筹兼顾的审核制度，以提高企业和社会公众对产业政策的可预期性，为政策的实施创造合法性和民主基础。
四、一个范例：可再生能源政策
可再生能源也称新能源、非化石能源，是传统能源面临枯竭、污染严重等问题时，世界各国不断开发、利用的新资源。中国在能源基本立法没有出台的情况下，于2005年2月先行颁布了《可再生能源法》。作为可再生能源产业政策的“母法”，该法原则规定了新能源发展的规划、产业指导和推广应用，并且具体设定了电网企业依照上网电价全额收购新能源电量的义务，并对相关费用分摊做出安排。作为新能源推广的关键制度，国家发改委于2006年1月发布《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，配合《可再生能源法》的实施。该办法对电价制定、费用支付和分摊的具体办法做了规定，为推动可再生能源的开发利用提供了至关重要的立法支持。2007年7月，国家电监会发布《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》，为前述制度提供了实施保障。
不过，可再生能源开发利用是一项长期的系统工程。《可再生能源法》规定的很多制度需要进一步细化。譬如，该法规定了可再生能源资源总量的调查和规划制度。2006年中央发布的“十一五规划”中，对并网风电装机、生物质发电装机分别提出500万千瓦、550万千瓦的目标，并倡导开发利用太阳能、地热能和海洋能。随后，国家发改委于2007年4月发布《能源发展“十一五”规划》，进一步将可再生能源生产量确定为：至2010年，水电及其他可再生能源占24.46亿吨标准煤的7.5%和0.5%；并提出“以规模化建设带动产业化发展”的建设目标，重点发展“可再生能源低成本规模化开发利用”的先进适用技术。2007年8月，国家发改委发布《可再生能源中长期发展规划》，对目前国际和中国可再生能源开发利用现状进行比较说明，重点对发展的总体目标和具体目标，以及水电、生物质、风电、太阳能等重点发展领域提出规划目标。譬如到2020年形成以自主知识产权为主的国内可再生能源装备能力，全国水电装机容量达到3亿千瓦，生物质发电总装机容量达到3000万千瓦，使用清洁可再生能源的农户普及率达到70%以上。针对这些目标，该规划还提出投资估算和经济、环境、社会效益分析，并对重点发展区域和项目提出建议和安排，譬如在2010年前，在广西、重庆、四川等地建设若干个以薯类作为原料的燃料乙醇试点项目；到2020年，建成新疆达坂城、甘肃玉门、苏沪沿海、内蒙古辉腾锡勒、河北张北和吉林白城等6个百万千瓦级大型风电基地，并对实施保障措施作出原则性规定。
2008年3月，国家发改委再次发布《可再生能源发展“十一五”规划》，对“十一五”时期可再生能源的形势任务、指导思想、发展目标、总体布局、重点领域以及保障措施、激励政策做了规定，是指导“十一五”时期中国可再生能源开发利用和引导可再生能源产业发展的主要依据。但是如同前述所有关于可再生能源的规范性文件一样，规划在支持和保障措施方面是一个明显的“软肋”，譬如财税政策的扶持、市场供求的保障、技术水平的提高等方面的规定缺乏实质性措施。产生这些问题的主要原因是缺乏足够的政府间协调与合作，产业政策在经济政策体系中缺乏应有的权威性。在日本，产业政策在制定过程中，需要提交负责财税、外资管理等事务的大藏省以及内阁法制局，前者从政策支持角度进行审核调整，后者从合法性角度审查。有些重要决策需要经过国会讨论来决定。对中国的可再生能源发展而言，因其在整个经济活动中的重要性，作为产业政策中的基础政策，可再生能源政策理当由全国人大及其常委会或者国务院依照职权制定发布相关文件，即便是由发改委出台的产业政策，也应当事先取得相关配合部门的同意，将可再生能源政策的保障措施提前落实。
应该说，中国可再生能源政策是首先通过正式立法形式来确定产业政策相关内容的，即产业政策制定初期即采取立法形式，使政策边界得以明确，为日后相关政策的制定和延续提供了法律依据，保证其实施的权威性和连续性。这种思路值得其他产业规制予以借鉴。中国到目前为止还没有以“可再生能源产业政策”名义出台的文件，如果需要制定，理应将在包括产业规模化、市场竞争监管、技术研发、财税支持等在内的支持措施方面下功夫，将相关制度进一步具体化。
五、建议和结论
随着政府宏观调控市场职能的扩展，以及政府依法行政要求的增强，通过制定和实施产业政策就成为政府管理经济的重要方式。如前分析，推行规范化的产业政策既需要调整经济管理理念，也需要调整政府管理职能。为此，产业政策的制定和实施更加需要符合市场发展和法治建设的要求，具体而言，需要在以下方面加以改进：
其一，提高产业总体规划的意识和能力。日本产业政策的重要特点不是对个别产业的扶持进行研究，而是就经济整体的产业结构变化进行一般平衡分析，这种产业整体构想集中体现为通产省产业结构审议会每10年一次的“产业结构设想”。[12]中国也相继发布过类似文件，但更多反映在国家中长期规划中。
其二，合理界定中央与地方的产业规划权。中央与地方的规划权限在《宪法》中作了原则规定，但是，由于中国经济发展中的“地区封锁”，客观上造成许多分散的市场。合理确定中央与地方对某一产业或者数种产业发展的规划权，是确保产业政策上下协调一致的前提。当然，产业规划权作为地方自治权的一种形式，其权能更多需要依赖地方自治权的界定。
其三，推进产业政策制定的民主化。产业政策直接调整的对象是广大企业，也影响到消费终端的广大公众。为确保产业政策的有效落实，政策制定过程中应当吸收企业、民众等参与。日本产业政策决策民主化的核心是采取“官、民联合”的决策方式，在决策中发挥市议会、民间经济团体的作用。[13]日本政府设立各种职能的审议会，作为政府决策的咨询机构。审议会成员从企业家、知识阶层、政府官员中选拔。审议过程中，冲突的利益集团的矛盾能够得到调整。近年来，中国政府在立法中也逐步引入民众参与形式，但力度还不够。在产业政策制定方面，需要更多考虑企业、民众、非政府组织等的利益。
其四，尽快确定实施产业政策的协调机制。很多产业政策表现为“软法”，是因为规范缺乏“硬约束”。为此，政府之间、政府与其他社会主体之间需要构建合理的协调机制。日本在产业政策实施中，经常采用行政指导方式，即通过各种意见、建议、希望等方式将政策“软化”。中国政府也采取座谈会、协调会等方式处理政策实施障碍，但不够普遍，企业和民众支持的基础不够充分。同样，政府之间的协调机制也没有形成制度，府际间的纠纷尚没有可行的救济途径。为此，可以借鉴日本地方分权推进委员会的改革措施，设立“国家地方纠纷问题处理委员会”，公平、独立地审查中央地方的矛盾。[14]
其五，创新各类产业政策的独特制度。产业政策要得以推行，首先取决于制度设计的合理性和创新性。量化指标管理是很多产业政策惯常采用的措施，但如何将量化指标落实到具体的企业行为，就需要根据行业特点创新制度。强制上网收购是《可再生能源法》设计的一项制度创新，围绕该制度，立法还设计了并网发电的特许经营以及费用分摊制度，将政府管制与市场机制有机结合，较好地体现了产业政策的特点。有观点分析中国汽车产业政策时指出，汽车产业制定者过于迷信政府干预的效力，甚至没有认识到政府在培养汽车产业市场机制方面的职责，导致2004年汽车产业政策几乎是禁止性的进入限制。[15]这是政府在制定产业政策时需要注意的。
其六，强化产业责任。产业政策是一项宏观调控政策，但是这并不意味着宏观政策中不能确定具体的产业责任。按照法律规范的逻辑关系，只要规范明确了权利义务内容，就可以生成违反义务的责任，譬如《可再生能源法》规定了电网企业按规定收购新能源电量的义务，相应在“法律责任”部分就明确规定企业不按规定收购时应承担的民事赔偿责任。当然，这种义务-责任的对等关系建立在强制性义务规范基础上。对于非强制性义务规范，政府可以通过教育、宣传、非正式协商等方式来予以落实。
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