【摘要】中央与地方关系是国家政权体制中的重要问题。当代治理理论的提出为中央与地方关系处理提供了新思路，其核心是多元协调治理，其中刚性约束与柔性参与是积极因素。中国和俄罗斯都是有集权传统的国家，中央与地方关系的处理主要集中在政权层面本身。它们应该发挥法制、市场和社会的力量将中央与地方关系的管理提升为治理。
【关键词】中央与地方 治理理论 刚性约束与柔性参与 中俄
【中图分类号】K512 【文献标识码】A
中央与地方关系是国家政权体制中的重要问题。作为具有集权传统的中国和俄罗斯，在处理中央与地方关系上存在着一些相似性：扩大中央财政权；中央享有人事任免权；强调中央权威，要求地方服从中央。但是，这些已经不符合当代强调多元协调的治理理念。多元协调治理除了强调发挥中央与地方本身两个层面的积极性外，外部的法制约束和企业、公民监督对处理中央与地方关系具有重要的意义。
治理理论下的中央与地方关系
治理是指个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。①因此，治理强调的是多元协调治理，它是在统治或管理基础上对政权体制以外的法制、市场和社会力量的承认，是政权、法制、市场和社会共同发挥作用的理念。
在治理理念下，中央与地方关系的处理应该有新的思路。首先，它是一个中央向地方分权的过程。中央政权被视作国家主权的象征，是国家政治、经济、军事和法制的核心主导力量。但是伴随着全球化、信息化的发展，国家、市场和社会之间的交叉越来越多，相互依赖越来越严重，这些对中央政权的执政能力和水平形成一种考验。在中央政权无法做到面面俱到的情况下，向地方、市场和社会分权是必然的选择。其次，它是一个多元协调治理。政权、市场和社会是国家治理中的活性力量。除了中央与地方在政权层面的作为，市场和社会力量的积极参与将会弥补政权作为的不足。因此，在平等的基础上，中央、地方、市场和社会都成为国家治理的重要一员，它们之间的协调成为治理的合法路径。多元治理不同于多中心治理，因为多元治理需要一个核心角色，关键时刻的决策和协调是核心角色的重要作用；而多中心治理意味着无中心治理，有可能造成协而不决、议而无为的尴尬。再次，它是一个法制化的过程。相对于政权、市场和社会的活性，法制则是外在的惰性因素，即约束。通过法制化，可以规范政权、市场和社会的行为、角色、功能，避免分权和协调的无序化。政权、市场和社会的协调是持续的互动，因此，法制也应该随着实际的变化进行变革和创新。
治理理论下的中央与地方关系，核心在于发挥各种力量的积极性，特别是中央与地方的积极性。因为政权具有市场和社会所不具有的强制性力量和资源，因此相对于市场和社会，政权仍是一个国家的核心力量。但是不能忽视由法制、市场和社会构成的积极影响因素。
刚性约束与柔性参与是积极的影响因素
刚性约束主要指的是法律和制度约束，即法制约束。法律和制度要求具有强制性和长期性，因此称其为刚性约束。治理强调多元协调，是政权、市场和社会的多元互动，其中政权是治理的核心角色。多元协调治理应该是在规则指导下的互动。因此，应该树立规则的权威。规则主要指的就是法律和制度。其中，法律是国家治理的最高权威，它赋予政权、市场和社会不同的角色；制度是法律的具体体现，是政权、市场和社会关系具体运作的框架。刚性约束的核心在于法治，依法治理国家，依法约束各种力量的行为。但是法律制度不是一成不变的，需要随着环境和实际的变化不断变革创新。
柔性参与主要指的是市场和社会参与。市场和社会需求具有自发性和多变性，因此称其为柔性参与。市场和社会参与是通过发挥市场决定性作用和扩大公民权利来监督中央与地方关系，使市场的主体和社会的主体享有对中央与地方的监督权。市场的主体是企业，社会的主体是公民。因此，市场和社会的需求也就是企业和公民的需求，柔性参与即是企业和公民的监督。柔性参与的核心在于监督，监督拥有强制性力量的政权作为，维护企业和公民的合法权利。同时，企业和公民具有自发组织能力，通过成立一些集体性组织，增强对政权的监督和制约。
刚性约束和柔性参与是政权体制以外积极的干预性因素。通过刚性约束，可以确定中央与地方各自的权限，梳理中央与地方关系的合理边界，避免双方的一些不当行为，有利于打造法治型政府；通过刚性约束，可以明确市场和社会参与的途径与方式，避免市场和社会的一些过激行为，有利于打造和谐型社会。通过柔性参与，可以调动企业和公民的积极性，提高它们对国家治理的参与度，有利于打造参与型社会；通过柔性参与，可以监督中央与地方的作为，使政权以满足企业和公民需求为目标，有利于打造服务型政府。
由此，我们可以得出中央与地方关系治理中各种力量的角色定位：法律是最高权威，政权是核心力量，市场和社会是监督力量。这也可以看作是国家治理中主要力量的角色定位。它们彼此相互制衡，互为倚重，形成一个闭合的循环，构筑一个弹性、有活力的国家内部治理形态。
与治理理论下的中央与地方关系相结合，刚性约束和柔性参与将会弥补中央与地方关系管理中法制、市场和社会力量的不足，形成一种多元协调治理；而且，法律的权威将会弥补中央与地方关系管理中的合法性不足，增强市场和社会对中央与地方权力作为的认可。它们共同将中央与地方关系管理提升为中央与地方关系治理。根本上，刚性约束和柔性参与对中央与地方关系的治理主要体现在法治型政府和服务型政府建设上，它们共同构成国家治理的持久动力来源。
中俄在中央与地方管理中的盲点和不足
中国和俄罗斯自古以来就是具有集权传统的国家。现实中，因为地域、民族、文化等的多样性和复杂性，中国和俄罗斯仍坚持中央集权的模式。目前，中国形成以执政党中国共产党为核心的国家政权体制，俄罗斯形成以总统为核心的国家政权体制。虽然两者在国家结构形式上存在差别，但是中央对地方的控制和管理却是一直坚持的原则。
中国和俄罗斯目前主要通过两种途径加强对地方的控制与管理：一是扩大中央财政权。财政是国家运作的基础，掌握了财政权也就意味着掌握了国家运作的根本。中国和俄罗斯扩大中央财政权都是通过分税制实现的，即根据中央与地方的事权确定相应的财权。但是在实际运作中，中央与地方的财权分配越来越向中央集中。其一，财政资金主要来源于税收，但是税种的设置权在中央，而且大部分的税收收入纳入了中央收入。其二，要求事权与财权相匹配，但是地方项目的资金需求往往超出所得到的财政资金支持，形成地方求助于中央资金支持的局面。其三，中央通过财政转移支付支持地方发展，但是财政转移支付制度不规范，没有合理的标准进行转移支付，而且存在转移支付的资金无法满足地方需求的矛盾。实际运行的结果是，中央享有越来越多的财政收入，地方越来越依靠中央，甚至地方通过“意外之财”来支持自身的作为。二是中央享有人事任免权。中国与俄罗斯都强调中央权威、“政令统一”，因此都看重地方对中央的服从。地方行政首脑是地方施政的主体，掌握了他们的任免权也就意味着控制了地方。中国一直坚持的是“党管干部”的原则，省级地方政府的一把手都是由中央推荐并经当地权力机关任命。自上而下，上级政权普遍享有对下级政权首脑的人事任免权。俄罗斯对联邦主体行政首脑的控制相对要复杂一些。其一，在中央与联邦主体间设立联邦区总统全权代表，负责监督联邦主体行政首脑的作为。其二，总统享有对联邦主体行政首脑的任免权。2004～2012年总统享有直接任免权，2012年之后则是间接任免权，总统仍保持对联邦主体行政首脑的影响力。其三，通过全国性政权党—统一俄罗斯党加强对地方的控制。②2012年的《直接选举地方长官法》赋予政党推选联邦主体行政首脑候选人的权利，但是只有统一俄罗斯党具有绝对的优势。以上两条主要途径都有中央与地方分权的影子，但核心都在于加强中央权力，强调中央权威，保证政令畅通。
通过与治理理念下的中央与地方关系作比较，我们可以发现中俄在中央与地方关系中存在三个倾向：一是重视中央与地方本身的作为，重心在加强中央集权，中央推动地方作为。二是市场和社会都是有限介入、间接介入，不享有对中央与地方的直接监督权。三是法制化进程明显，但是执行力度不足，甚至朝令夕改。因此，去掉中央与地方本身的作为，中俄在中央与地方关系管理中存在两大不足：一是对中央与地方关系的刚性约束不足，二是市场和社会的参与不足。这些是中俄政权在中央与地方关系管理中亟待加强的方面。
此外现实中，中国与俄罗斯在刚性约束和柔性参与方面还存在以下具体的不足：一是法律权威不足。中国与俄罗斯同样都是具有人治传统的国家，执政者的意志往往是决策的决定性因素。而且在政治生活中，政策和策略是中国共产党的生命，总统拥有超级权力是俄罗斯最明显的特色。由此也造成法律制度的多变，甚至是朝令夕改。二是企业无法做到有效监督。国有企业是中国与俄罗斯企业的主导力量，它们是政府权力的延伸，因此与各级政府存在共生共荣的利益关系；民营企业相对于国有企业普遍实力弱小，而且只有依附于政府和国有企业才能获得发展，这样都造成企业不可能提出实质性意见，无法做到有效监督。三是公民缺乏有效的监督途径和方式。中国与俄罗斯公民都享有选举权，但是往往存在对被选举人情况不熟悉，无法向被选举人表达自己诉求的情况。随着互联网技术的发展，公民表达自己意见的权利多元化，但这样的表达方式往往不被承认，而且被认为是过激的。同时，公民自发联合的各种组织需要经过严格的审查，抑制了公民联合表达和维护权利的途径。这些都是中俄在中央与地方关系管理中需要改善的方面。
中俄应将中央与地方关系的管理提升为治理
强调中央与地方关系的治理有其必然性。首先，伴随着全球化和信息化的发展，外部世界特别是西方的理念越来越多的影响到转型国家的发展。自近代以来，西方一直引领世界的潮流，工业化、民主化、自由化成为世界各国共同追求的目标。在西方，治理最初的实践是中央对地方的分权，地方被看作是公共管理的一个主体。而“全球化带来了政府、私人企业和市民社会组织间日益增多的互动”，③治理的内涵不断扩大，并深深影响到非西方国家的政治实践，成为一种流行管理形态。其次，中俄都是转型国家，国家发展中出现的问题依靠现有的手段无法得到有效解决，需要新的管理方式。中俄现阶段政权体制中存在的典型问题有：政令不畅通、行政效率低、腐败严重等。原有管理方式的核心在于中央的推动，但是也造成中央占有绝大部分资源、享有绝大部分收益，严重挫伤地方积极性，造成政令不畅通、地方行政效率低的情况。而且在集权模式下，权力主要集中在政权，造成对国家各方面生活的干预过多，形成腐败的温床。这也说明政权自身的管理能力有限，需要有新的力量介入、新的方式进行管理。再次，中俄两国都表现出积极变革的决心。中国在2013年，党的十八届三中全会提出了全面深化改革，俄罗斯在2012年普京重新上台前后推出了一系列继续改革的措施，其中都涉及到了中央与地方关系的处理，都把刚性约束和柔性参与作为积极的因素予以考虑。
实现中央与地方关系治理应主要抓住三点：一是坚持发挥中央与地方的积极性。政权是治理的核心力量。在自身动力缺乏的情况下，外在的法制约束和企业、公民监督都是无效的。二是增强法制意识。法制是国家治理的硬性规定。它不仅规范各种力量的行为，而且提供治理运作的架构。执政者和政权应该率先垂范，做到有法必依、执法必严、违法必究，树立法律的权威。三是强化协调和监督。治理追求的是集体行动，④是政权、企业和公民的共同参与。这样一种多元治理，需要几种力量间的协调，避免矛盾和冲突。同时，企业和公民对政权的监督也是必需的。政权享有权力、占有资源、可以使用强制性暴力，除了法制约束，企业和公民从保障和维护自身利益出发应该加强对政权的监督。协调和监督都是建立在法制基础上的，这样保证了协调和监督的合法性与有效性。
中央与地方关系治理应该把中央和地方作为单独的力量来对待，成为与法制、市场和社会相对的力量主体。这是真正实现中央与地方关系治理的前提性条件。具体到政权的作为，也应将中央和地方区分开来。通过法制明确中央与地方的责权利，提倡中央与地方的协调和互相监督，都是中央与地方关系治理的应有之意。这些都应该成为中俄中央与地方管理治理中的内容。
中俄在中央与地方关系治理中的努力
2013年，中国最大的政治事件是党的十八届三中全会。而在这前后，政府已经采取措施改善中央与地方关系的治理，主要举措如下：一是维护宪法法律权威。宪法法律是国家正常运作的保证，具有最高的权威。2012年12月，习近平在纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表重要讲话，强调注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。三中全会明确提出任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，并逐步增加有地方立法权的较大的市数量。二是推进协商民主。协商民主是以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化，广泛发动群众参与的积极性。三是激发社会组织活力。政府重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记，推动公民联合自强。四是发挥市场决定性作用和坚持上海自贸区的“负面清单管理”实践。发挥市场决定性作用，减少政府对资源的直接配置。负面清单管理即“法无禁止即可为”，是政府的一项重大制度创新，也是政府简政放权的继续。它们的核心在于限制政府自身的权力，发挥企业和公民的积极性。五是坚持大部制改革。大部制改革的核心是转变政府职能，改变政府对国家和社会实务大包大揽的局面，在中央与地方、市场和社会之间合理分工，有利于政府加强宏观调控能力和为社会提供公共服务的能力。六是事权与财权相匹配。事权与财权相匹配的核心是调动地方的积极性。中央仍坚持分税制的原则，但是事权要依据中央与地方的财权进行合理划分，适度加强中央事权和支出责任。无论是强调法律权威，还是发动公民参与、激发社会组织活力以及发挥市场决定性作用和上海自贸区的制度试验，都是对政权以外法制、市场和社会力量的承认，必将推动国家治理的多元化。这些措施的提出和实行，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也将必然推进中央与地方关系的治理。
2012年，俄罗斯最大的政治事件是梅德韦杰夫与普京的“王车易位”，普京重新当选俄罗斯总统。这时的环境已经与普京前两届任期明显不同，典型表现是：中央集权稳固、政府垄断型经济明显、统一俄罗斯党成为强大的政权党，但也面临社会力量崛起、腐败严重、过度依赖能源的弊端。因此，普京重新上台前后的改革举措可以说是前两届任期的“逆转”，主要表现为分权：中央对地方的分权、推动私有化、鼓励公民参与。具体有以下措施：一是有限恢复联邦主体行政首脑的直选。直选的途径是政党推选候选人，但须与总统协商，而且总统有权对渎职或不能解决利益冲突的联邦主体行政首脑解除职务。虽然在实施中有所限制，但是在实际运作中伴随着政党注册手续的简化和政党参加选举条件的放宽却推动了政党势力的发展，激发了俄罗斯社会和民众的参政热情。二是扩大地方的财税自主权。主要是提高地方税的留存比例。⑤这样的做法其实是分税制的继续，有利于调动地方的积极性。三是组织地方自治。普京提出要明确地方自治的主要原则，并计划在2014年通过相关法律。四是推动私有化。普京主张减少国企比重，扩大私有化规模，并为此设置明确的时间表。五是坚持用法律形式规范政府、政党和社会行为。典型的是在2012年总统大选前后通过的一系列法案，如《直接选举地方长官法》、《政党法修改法》、《〈保护儿童免受不良信息危害的网络审查法〉修正案》、《对俄罗斯联邦行政违法的法典以及对〈关于会议、集会、示威、游行与纠察的联邦法律〉的修正案》以及《非营利组织法修正案》等，它们分别是对中央与地方关系、政党和社会行为的法律约束。六是扶持公民社会的发展。2013年3月，普京签署命令资助俄罗斯非营利性机构和非政府组织。实质上，俄罗斯已经基本确立民主制，但是俄罗斯的民主政治却是以国家为中心、以政权为主导的模式，建立的是“可控民主”，因此普京的分权相对来说是有一定限度的。这种分权的核心是在政权层面处理好中央与地方的关系，发挥地方积极性。
顺应世界潮流和国内发展的形势，中国与俄罗斯新的领导层已经在实践中采取措施处理好中央与地方的关系，主要体现在发挥地方积极性上，同时推动法制约束和企业、公民的参与，这些都规划出中央与地方关系治理的框架。但是，中俄在中央与地方关系的治理中，坚持的核心是维护中央权威，在这个基础上调动中央与地方两个层面的积极性，并通过外部法制约束和企业、公民监督提升政权治理能力，提高行政效率，遏制腐败蔓延。
结语
目前中国和俄罗斯最典型的特点是国家处在转型阶段，为促进经济发展和社会稳定，集权是必要的选择，因此普遍存在权威主义倾向。在中央与地方关系管理中也是如此，服从于国家统一、社会稳定和经济发展的需要，中央要有权威，要求地方服从中央。这个转型过程与世界法制化潮流相伴随，转型的结果也推动了国内市场和社会力量的崛起，因此无形中催生了中俄两国中央与地方关系从中央管理走向多元治理的路程。通过新时期两国领导层实施改革的实践，中俄走向中央与地方关系治理是必然的选择。
法制的约束和企业、公民的参与是必然的趋势，中俄两国都需要在这两方面进行提升。而且，中央与地方关系治理的过程离不开两国历史文化传统的影响。作为都有集权传统的国家，中俄两国的中央与地方关系治理将会有很长的路要走，虽然具体的路径和特点不尽相同。
（本文系北京市哲学社会科学规划基金项目和国家重点实验室开放基金资助项目研究成果，项目编号分别为：13KDB039、sklhse-2014-A-03））
【注释】
①[俄]弗拉基米尔·格尔曼：“中央-地区-地方自治：当代俄罗斯的中央再集权政策”，《俄罗斯研究》，2009年第4期，第82～83页。
②[美]G.沙布尔·吉玛、丹尼斯·A·荣迪内利：《分权化治理：新概念与新实践》，唐贤兴、张进军等译，上海：格致出版社：上海人民出版社，2013年，“前言”，第1页。
③[英]格里·斯托克：“作为理论的治理：五个论点”，《国际社会科学杂志》（中文版），1999年第1期，第19页。
④陆南泉：《俄罗斯国家转型研究》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第131页。
⑤庞大鹏：“俄罗斯政治转型的独特性—2012年俄罗斯政治形势综述”，《俄罗斯学刊》，2013年第4期，第34页。
责编 / 张蕾