摘 要：本文认为，新形势下，加强和改进武警国有资产管理，推进部队资产预算管理改革就是在解决预算原有问题的基础上，建立科学合理的资产预算管理机制。武警部队资产管理与预算管理相结合办法的实施要能真正发挥出其预期的作用，改变部队资产管理的现状，开创资产管理的新局面，必须首先进一步完善部队预算管理工作，为资产管理与预算管理相结合办法的实施打下坚实的基础。
关键词：资产管理；预算管理；国有资产
2008年8月，在经过多年的调查研究、组织试点和拟制草案后，《武警部队资产管理与预算管理相结合办法（试行）》终于正式颁布。武警部队资产管理与预算管理相结合的办法是新形势下部队贯彻落实军委决策指示，加强经费资产管理，提高经费资产使用效益的一项重要举措，是武警部队资产管理的一项重大改革。《武警部队资产管理与预算管理相结合办法（试行）》的出台，武警部队各级都给予了高度的重视和期望，总部于9月召开了武警部队资产管理工作会议，组织相关业务人员进行培训，专门研究新办法下资产管理业务工作问题。但是，武警部队资产管理和预算管理这两个各存问题的工作结合在一起后，能否发挥出其应有的作用，一改过去资产管理工作的棘手现象，还有待做进一步的分析研究，提出应对之道。
对军队和武警部队资产管理工作中存在的问题，近年来有不少人论及，在军队和武警部队实施资产管理与预算管理相结合的办法之前，普遍是涉及转变传统意识、完善管理机制、规范管理制度、加强资产管理队伍建设、对资产进行全程跟踪管理等方面的对策性研究，也有少数提出了资产管理与预算管理相结合的前瞻性研究，但没有触及完善预算管理工作。之后，一些军队专家学者从充分肯定资产预算管理改革的角度出发，提出了具体的实施办法，只是用很少的篇幅提及要规范预算管理机制，并没有将其摆在一定的高度上进行论述。本文拟从一个全新的视角，即若不进一步完善当前部队预算管理机制，推进资产预算管理改革将成为无本之末，改革终将成为一个口号，提出在解决预算原有问题的基础上，建立科学合理的资产预算管理机制势在必行。
一、武警部队资产管理与预算管理相结合办法的实质性突破
(一)明确了资产管理的主体
在目前武警部队资产管理体制下，部队资产产权管理的职能分散于部队各级、各事业部门，它们都是部队资产管理的主体，都可以行使部队国有资产所有者的权能，实际上造成了部队国有资产所有者主体的多元化。而部队各级、各部门，又都只能从各自的职权范围出发，管理部队资产运行过程的某一阶段或局部，缺少真正从头到尾全面负责部队资产管理的专职化部门，这就导致了部队资产管理所有权主体的“缺位”，所有权主体不明确，就造成了产权关系模糊，从而导致部队国有资产管理无人负责，家底不清、管理混乱，资产流失和浪费。武警部队资产预算管理改革针对现行资产管理体制存在的根本缺陷，明确提出，建立新型的资产管理机制，推行“资产管理与预算管理有机结合”和“权利、义务和责任的相统一”，实现资产的预算全过程管理，匡正了原有管理体制中的“分离”。所有者的管理监督职责，明确落实到各级各单位的财务部门。他们对应于所监管的那部分国有资产，是唯一的出资人，并且享有对国有资产占有使用者的监督管理权力。国有资产产权主体明确，部队国有资产所有者终将“到位”。
(二)提高了资产经费的保障效能
在传统管理体制下，武警部队资产的产权管理实际上是一种“谁购建、谁使用、谁所有”的、资产所有权与使用权不分的、单位和部门所有、条块分割的体制。资产所有权与使用权不分导致的单位和部门所有，必然造成各单位、各部门从局部利益出发，在资产建设上不考虑实际需要，不注重内部挖潜，一味追求“大而全”、“小而全”，盲目攀比，重复建设，闲置浪费加剧了部队资产的供需矛盾，影响了资产的合理配置。同时，由于单位和部门所有带来的利益刚性化，使各单位在资产的配置和占有使用上只能进、不能出，只能增加、不能减少，宁可闲置、不愿转让，造成资产存量的凝固化，阻碍了资产的合理流动和调剂余缺，影响了资产的合理、有效使用。武警部队资产预算管理改革的实质，就是部队资产的优化配置。这种优化配置，不仅仅是一个对国有资产存在空间重新布局的过程，也不仅仅是一个对国有资产投入方向重新定位的过程，而且更重要的是，这是一个涉及到方方面面、上下左右经济利益关系的调整过程，就是要强调充分发挥预算的调控作用，要靠预算优化资产结构、调整经费投向，要正确处理单位和部门之间的经济利益关系，为国有资产布局的战略性调整，为资产结构的优化，创造现实可能性。
二、武警部队预算管理现存问题对资产预算管理改革的影响分析
（一） 预算编制中问题造成的影响
自武警部队采用零基预算编制方法以来，克服了原来基数预算法的不少缺陷，但我们也看到零基预算并非万能，它自身也存在着固有的不足，加上其他一些主观因素，预算编制在经过改革后主要存在着两个问题：
一是计划和预算相脱节。零基预算追求的是某一预算年度内资金使用效益的最大化，而部队的中长期目标需要有跨越多个年度的预算预以配合，如果年度预算脱离对部队自身和所处环境的长远预测分析，单纯的年度预算就会缺乏前瞻性、连贯性和预见性，就会与中长期计划相脱节。二是不能真正做到从“零”开始。零基预算的推行是建立在大量资料及信息的搜集、筛选、分析和测算等工作的基础之上的，并且零基预算要求提前一年编制预算，即使有编制预算的专家型人才，也难以无一遗漏地预见各项事业任务。面对这种情况，不少财务人员或是能力不够或是图省事，在编制预算时都会借鉴以往年度的预算，有的甚至就是在本年度预算的基础上稍作修改即当作下一年度的预算，导致零基预算有名无实。
在资产管理与预算管理相结合的体制下，上述两个问题的存在将会导致资产使用效率低下，配置结构不合理等一系列问题。预算与中长期计划相脱节，势必会导致相当一部分有利用价值的资产不适应即期事业任务需要，从而长期处于闲置状态；不能真正做到从“零”开始，就无法了解各单位资产存量的实际情况，无法在各事业部门之间进行资产的调剂，重复建设也就无从遏制。
（二） 预算执行中问题造成的影响
预算执行中的主要问题就是预算执行与编制相分离的现象普遍存在执行不按预算进行，使预算在执行中架空是长久以来预算编制与执行的矛盾所在，零基预算在实施中将批准预算的级别提高一级，即本级单位部门预算由单位党委审批，下级单位预算由上级党委审批，这样虽较好的防止了实施过程中的预算与执行脱节的问题，但是总部一级的单位预算的审批权限仍集中于本级党委手中，这就为总部本级预算执行不严留下了伏笔。另外，对预算编制与执行之间关系尚未以立法形式明确出来，对不严格执行预算，变通执行预算的行为也没有追究责任的法律依据，这在一定程度上纵容了执行不按预算进行的错误做法。显而易见，如果执行不按预算进行，预算就失去了其应有的严肃性、权威性，形同虚设。如此一来，更谈不上采用资产管理与预算管理相结合的办法来规范资产管理工作了。
三、规范武警部队资产预算的几点建议
上述分析表明，部队预算管理中存在的问题，降低了资产管理与预算管理相结合制度的运行效率。因此，要想用预算管理资产，真正落实“经费、资产、资金”三位一体的管理要求，提高资产、经费的综合使用效益，就必须在解决预算原有问题的基础上，建立科学合理的资产预算管理机制。
（一）严把预算编制关。事业部门在编制资产预算前，要认真统计分析存量资产的数量质量、价值及其分布情况，形成资产统计报告。同时，要根据经费总量、资产标准、存量资产状况、资产报废计划及年度事业任务安排情况。提出资产采购计划、编制分项经费预算，其中直接支出明细预算中形成的资产要反映清楚。财务部门依据资产标准、经费指标及任务安排情况实施严格的审核，提出审核意见，确保资产预算安排符合规定要求。
（二）严把预算决策关。财务部门审核事业部门资产预算后，汇总、综合平衡并编制单位预算方案，提出预算审核意见及建议。然后报单位党委常委会审议。各级党委要按照上级党委要求、指示，结合单位年度工作计划安排，通盘考虑单位资产配置情况，充分听取财务部门的审核意见和建议。审议中，要实行科学决策、民主决策、依法决策，对资产预算进行统筹安排。努力做到能够利用旧的不买新的、能够调剂的要调剂。使资产预算切实发挥配置资源的基础性作用。财务部门依据党委决策，将资产预算批复事业部门。需要注意的是，资产预算未经财务部门审核，党委不予审议。
（三）严把预算执行关。事业部门采购资产时，属于新采购的资产必须依据批准的资产预算，向财务部门提交有关资产采购的批件。对超过资产编配标准的，必须提交资产处置报告、原有资产减损报告，然后再按照批准的预算采购。对因事业任务变化，确需调整资产采购计划的，必须调整资产预算，才准予采购。财务部门要依据批准的资产预算、有关批件实施严格审核。对于不按照资产预算采购、超过标准采购的。财务部门有权拒绝执行，以维护预算的严肃性、权威性。
本文主要是就进一步完善部队预算管理，才可能真正管好资产展开了论述，但这并不意味着资产预算管理改革中的其它工作就可以被忽视。相反，也应在配套措施上下功夫。比如，制定科学合理的资产标准、组织财务人员进行培训、实施集中采购制度、严格资产处置、加强资产管理的监督等等。在武警部队深入开展资产管理与预算管理相结合工作的环境下，唯有把握住重点，统筹兼顾，资产管理状况才能得到质的改变。
参考文献:
［1］杨国安，何前斌，王心强.存量资产与预算管理相结合的基本前提与保障措施［J］.军事经济研究，2006(12).
［2］罗少华.加强预算管理的三个环节［J］.武警后勤，2005(3):54-55.
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（作者通讯地址：西安武警工程学院硕士研究生陕西 西安 710086）