Applicability of Transfer of Development Rights and FAR Bonus in China
Zhang Guojun；Tang Liming
（School of Architecture，South China University of Technology，Guangzhou 510640，China）
摘要：本文通过对国内外土地所有权、开发权制度、城市规划体系等制度对比，尝试论证国外纯粹的开发权转移及容积率奖励在我国并不适用。我国应通过中国特色的城市规划与土地管理创新手段来达到国外开发权转移及容积率奖励所要实现的目标。
Abstract: The article try to prove the disapplicability of the TDR and the FAR bonus on our land from abroad, by comparing the ownership institution of land, development rights and the urban planning system. Our country should innovate new means on urban planning and land administration with our actual conditions to achieve the goal that TDR and FAR bonus ought to achieve.
关键词：开发权转移 容积率奖励 土地所有权 手段创新
Key words: transfer of development rights；FAR bonus；ownership right of land；innovative means
中图分类号：[TU-9] 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）14-0080-03
0引言
开发权转移及容积率奖励作为西方国家比较成熟的规划控制手段，在改善公共环境、保护历史建筑和自然景观等方面发挥着巨大的作用。我国有不少城市已逐渐引入这种手段来引导房地产开发兼顾公共利益，在积极的实践后收到了一定的良性效果。然而，由于土地制度和实施的目的、出发点的不同，笔者认为国际意义的开发权转移及容积率奖励并不适用于我国，而我国应该在借鉴西方国家重视公共利益、引导开发商兼顾公共建设的同时，进行符合我国国情的规划控制手段创新。
1国外开发权转移及容积率奖励的制度概述
1.1 美国
1.1.1 概念与历史背景美国是容积率奖励及开发权转移等规划手段的发源地。区划奖励（Incentive Zoning）制度产生于这样一种时代背景，经过30年代的高福利政策和50年代大规模城市更新后，美国各地方政府在60年代普遍存在财政危机，对城市广场、公园等公共设施建设已显得力不从心，便通过允许开发商建设更高的楼层、获得更多建筑面积，来鼓励其建设广场、加宽人行道、设置底层零售业等公共设施。区划奖励实质可以看做是政府对开发商提供公共服务的一种补偿，当然该补偿换来的利益一般远大于其付出的成本。
开发权转移（transfer of development rights）则是在另外一种历史背景下产生。20世纪70年代的能源危机让历史与环境保护的意识深入社会各界，政府需要对具有历史价值的建筑进行保护使其免遭拆除。为保障历史建筑业主的开发权益，开发权转移制度应运而生。在自然景观保护方面，至少超过两万公顷保护区是通过开发权转移而得到的，新泽西州的具体做法是将需要保护的农用地、优美自然景观及含水层等自然保护区确定为开发权转让区，开发商可以购买一定的开发权并在指定的注入区里进行开发，政府对开发权的计算和转移比例都有具体的规定。
由于区划的内在依据是对私人财产权的高度保护，性质相同、体量相近的建筑相对集中，物业的价值也相类似，如有性质和体量迥异的开发项目落在该区内或临近区域，将对原有社区物业的生活环境质量产生负外部性，从而影响房产价格。当然区划还必须保护公众卫生、健康和福利。
因此无论是容积率奖励还是开发权转移都是基于保护私有财产这一出发点。
1.1.2 实施效果与评价奖励区划实施多年，已有政府与学者对其实施效果的利弊得失进行过评价，好处是显而易见的，如公共空间增加，城市环境优化，政府负担减轻等，在其设立后至1973年的10多年时间里，仅寸土寸金的下曼哈顿中心就有约4.45公顷的公共步行广场由私人提供，著名的如纽约索尼大厦的高质量公共活动空间就是由私人提供的①，当然该公共空间的设计有利于商业活动的产生（图1、图2）。
其负面效果则可以总结为四点：①开放空间泛滥、任意且零碎。各开发商为争取更多建筑面积，任意地建设开放空间，以致出现无人使用的阴暗的负面空间，甚至破坏商业街购物空间的连续性；②公共设施被设置在公众不方便使用的地方；③管理者素质问题，只有拥有开发经验的建筑师或景观设计师才能恰当地审批这种优惠申请；④财务可行性问题，如果提供的奖励对开发者不具有足够的吸引力，则没有存在的价值，另外开发商获得的奖励可能远远多于公众获得的利益，甚至会让公众利益有所损失。总括而言，奖励区划适用于城市中心高密度开发区，在城市设计的组织下形成有正面效果的开放空间和公共设施，这样的容积率奖励才能达到双赢。此制度发展至今，又演化出税收减免、还贷期延长等多种奖励方式。
开发权转移制度能比较有效地保护历史遗产和生态环境，但也收到一些批评，如开发者或业主会考虑开发权转移到其他地方并不见得有利可图而选择留在原地，另外政府难以管理大量的开发权移出与移进，甚至会导致移进区开发量局部过大失控，并因而受公众的质疑，这必须由利益相关团体和公众参加听证会达成共识，这些工作都将大大增加行政成本。
1.2 日本
1.2.1 概念与历史背景日本自1919年引入区划制度后，规划体系的演进基本上是紧随美国的步伐。1970年的 “建筑基准法”修订中提出“容积率奖励”办法，以促进更多开放空间的形成，并规定建筑区内有效“公开空地”②的面积比例不低于20%，如高于20%可依据一定的计算公式获得额外容积率奖励，原则是在地价越高的地方奖励越多。现今的奖励对象还包括屋顶绿化等。③
开发权转移是日本在历史街区保护中广泛应用的手段，具体做法是政府代为安排必要的发展权接受地，为业主提供发展的替代地，这体现政府在土地和规划层面的管制作用，同时无需政府直接动用财政。但是该替代地必须是政府已持有的土地，而且政府也因此要付出对该替代地进行出让开发获利的机会成本。
1.2.2 实施效果与评价至1986年5月，仅大阪、神户利用这一办法新增设的“公开空地”就有200多块④。由于日本处于地震频发区，“容积率奖励”除了鼓励为公众提供公共活动场地外，还能为城市预留较多的防灾避难场所。当然日本同样存在与美国相似的一些负面效果。正是基于对更多开敞空间、防震避难场所的渴求和对历史文化遗产的珍视，同时十分重视对私有财产的保护，日本的容积率奖励与开发权转移的核算和管理更显规范化和精细化。
1.3 小结总而言之，在欧美日这类土地私有制的国家里，开发权转移与容积率奖励有非常合适的土壤，在保护历史遗产、生态环境保护、增加城市公共活动空间、使城市环境多样化方面产生巨大的作用。其出发点和理念基础是对私有财产和发展权利的保护。
2开发权转移及容积率奖励在我国应用所面临的问题
2.1 土地与开发权的归属问题土地所有权内容包括对土地的占有、使用、收益和处分四项权能，而土地的使用、收益、处分权可以理解为开发权，而占有权则是作为狭义的所有权。事实上世界各地土地所有权与开发权的归属关系存在较大的差异，详见表1⑤。
这里有必要对该表格作出说明，美国宪法承认土地的私有产权并着力保护，这与制宪者的利益立场攸关⑥。而美国地方政府或联邦政府出于耕地保护、公共空间建设、军事设施建设等需要，向私人或其他国家（建国初期）购买土地，致使美国政府现在持有的土地约占总产权土地的一半；日本的土地所有制类似于美国，主要受二战后自身资本主义经济发展需要的影响⑦；英国的土地名义上属于作为国家代表的英王所有，但同时承认土地的私有权，而土地开发权则通过1947年颁布的《城乡计划法》实行国有化；香港沿袭英国土地制度，核心是土地所有权归政府，并建立起土地使用权（开发权）批租出让制度；中国土地所有制分为全民所有和集体所有，同时在80年代从香港引入土地使用权出让制度。
正是土地占有权与开发权归属的不同，致使各国对开发权的理解和处理方式有本质区别。（表2）
我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和集体所有制。企业或开发商只有通过招投标或划拨等方式取得土地使用权，才能获得土地的开发权进行开发，国家有权事先对出让土地的开发意向、强度进行控制，对开发商的资金能力进行审查。对于区位、交通、公共设施供给等条件较优越的地区，地方政府可以设定更高的开发强度以吸引开发商进驻，而对位于文物保护单位、生态资源附近的地区，则可设定较低的开发强度并设置高门槛准入制度，使开发与保护各得其利。
这与英国情况类似。英国的开发权收为国有后，地主如有开发活动必须向政府购买开发权来申请许可，政府可以接受、拒绝或附加条件，谈判的筹码比较大。因此，我国国有土地不存在开发权受到限制而需要对开发商进行奖励或补偿的理论依据；而集体所有用地里也包含建设用地用于发展住宅建筑、公共建筑、公共设施、道路、绿化以及乡村企业、事业等，农业人口同样没有因为丧失开发权而需要转移或补偿的情况。
2.2公共设施的供给与质量保障
2.2.1 公共设施有供不应求的风险由于容积率奖励的行政成本比较低，因而较容易实行。但这样也决定了容积率奖励政策容易被滥用，导致局部区域的建设量大增而对常住人口失控，使得中小学等设施过度饱和，而容积率奖励所产生的公共设施未必能缓解这种饱和。同理，开发权转移容易让开发注入区的建设量激增，同样能引起注入区公共设施和公共空间过度饱和，从而使注入区的居民生活质量下降。
2.2.2 公共设施的质量与归属难以保证通过容积率奖励而得到的停车场等公共设施实际上未必如政府所想的能为公众所用，这些公共设施都能轻易地被私人占有围圈。而政府对这些公共设施质量、权益归属的监督成本将大大提高。
在开发权私有的地区如美国，这个问题理论上是可自我修复的，因为其公共设施大部分能由社区自助建设提供、由物业税维持运作、民间志愿团体供给。而开发权国有的地区则能较好地发挥政府统筹的能力，土地使用性质、建设强度、公共设施供给都可以科学协调。因而容积率奖励与开发权转移并不适合我国国情。
另外，开发权转移还涉及比较复杂的权益货币化计算问题。这在开征物业税、房地产定期评估的地区能较好地解决，开发权的定量转移或买卖都能做到公平公正，而我国显然不适合实行。我国曾一度风靡的易地代保制度，其实施目的、操作过程类似于开发权转移，但其中涉及的权利性质存在本质差异，且由于易地代保引发的一部分城市不良耕地增多、一部分城市建设蔓延等多种问题，该制度已于2004年被国务院颁布的《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》叫停。⑧
3国内开发权转移及容积率奖励的尝试与评价
3.1 上海上海在2003年后开始在规划管理法规中加入容积率奖励的条款（表3），同时附加更多计算规则，旨在保证增加的建筑面积不得超过核定建筑面积的20%，从而防止容积率奖励被滥用。然而上海却没有相应政策保证公共服务设施供给。
开发权转移曾在上海的新华路、衡山路历史风貌区保护中被提出。但在这大片的历史风貌区内，开发权转移内基本无法找到合适的发展权接受地，而将开发权跨区转移，不仅业主不答应，恐怕区政府之间也未必买帐，低层政府之间的各自为政事实上也是开发权转移在上海“雷声大雨点小”的重要原因。⑨
3.2 香港、台湾虽然属于开发权公有的地区，但由于容积率奖励的成效快而行政成本低，因而香港长期实行该政策。而政府在具体执行政策时尺度往往较宽松，不仅对一些公共设施豁免计入建筑面积，同时对加建市政道路或其他公共设施进行容积率优惠，由于豁免与优惠过多，令发展商可免补地价或者以“超笋”地价多建两、三成的楼盘，使每幅土地的“实际”地积比率与建筑物的高度不断攀高，形成越来越多的屏风楼。这也是发展商愿意用较高价钱去竞投土地，以至出现“面粉贵过面包”怪象的重要原因。
虽然高容积率在香港是习以为常，但容积率奖励是屏风楼产生的助推器，而2003年淘大花园的SARS爆发事件正是为香港的高密度开发敲响了警钟⑩。
台湾也是容积率奖励的实行地区，近年已引起学者、民众的广泛批评，认为政府在不断为开发商输送利益，而民众并没有得到实质的公共利益，反而因为市中心的公共设施紧缺而导致房价飙升。笔者并不反对高强度开发，而是批判容积率奖励带来的容积率失控从而导致公共设施、交通设施配套不足。
开发权转移在香港还没有成型的理论和政策，只有少数专家如李宁衍等从成本—效益的角度出发研究该规划工具如何有效解决旧城更新改造问题?輥?輯?訛，并认为香港已有适合的金融、法律制度实现该政策。但笔者认为该研究实质上是类似于广州的三旧改造策略，同时不可避免产生更严重的高强度开发问题。
3.3 广州广州并没有实施容积率奖励，近年反而加强对容积率的控制。05年实行的《建筑工程建筑面积计算规范》中规定地下层、半地下层的车库及设备用房、地面以上的公共架空层的公共活动空间、结构转换层、避难层的结构转换空间、避难空间不计入容积率。这些有公益性质的建设量由于不计入容积率，政府对开发商的可售容积率有较好的监控，而公共设施也能预留充足。
另外国土部门于2010年5月颁布了《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》，开发商如申请增加容积率须补交一定土地出让金，而涉及“三旧”改造的项目则有土地出让金上的优惠。这对于容积率奖励与开发权转移来说是一种反向的思维过程：城市开发量与公共设施维持在相宜的水平，容积率不会因为开发商的一些“公共行为”而失控。
另外广州的一些旧城改造规划提出了有益的新尝试，例如海珠区的芳草围—南华西改造规划，将两个旧城邻近地块捆绑开发，历史保留价值较低的芳草围通过高强度开发获得较大的公共财政收入，用于保留价值较高的南华西历史街区改造，达到历史遗产保护的目的。由于整个项目都由区政府统筹运作，公共设施的供给和质量能得到保证。
4结论
我国是社会主义土地公有制的国家，在实行市场经济、释放民间资本的同时，不能矫枉过正，忽视政府本身强大的城市管理能力、宏观调控能力和具体的土地、法律制度。容积率奖励、开发权转移虽然在国外有多年的实践总结和经验教训，但有其深刻的政治、文化和价值观背景。不能因为短期内认为“能力上可以使用”就理解为“情理上应该使用”。在学习外国先进经验的同时应谨慎地结合我国国情，从而开发出适合本土的创新规划手段。
注释：
① [美]克莱尔·库珀·马库斯,卡罗琳·弗朗西斯.人性场所:城市开放空间设计导则[M].北京:中国建筑工业出版社,2001.
②“公开空间”是日本对开敞公共空间的称谓，见中井検裕，公开空地の活用手法としての移动饮食店に 関する研究 A study of the possibility of mobile food stalls as a use in the vitalization of privately owned public spaces，.
⑦日本土地制度进化与特点https://gtzyzcfl.com.cn/news.asp?id=1659.
⑧屠帆、卫龙宝、张佳.易地代保和土地开发权转移比较，中国土地科学，第22卷第2期.
⑨沈海虹.文化遗产保护领域中的发展权转移，https://blog.sina.com.cn/s/blog_55f625170100cne8.html.
⑩香港卫生署，淘大花園爆發嚴重急性呼吸系統綜合症事件主要調查結果，2003年4月17日https://sars.bamboo.hc.edu.tw/case_study_1.html.
?輥?輯?訛李宁衍，应用在香港旧区重建的创新规划工具.
参考文献：
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[2]丁成日.“土地开发权转移”对中国耕地保护的启示.中国改革,2007,(6).
[3]汪晖,陶然，建设用地计划管理下的土地发展权转移与交易——土地计划管理体制改革的“浙江模式”及其全国含义，中国经贸导刊2009,(1).
[4]屠帆,卫龙宝,张佳.易地代保和土地开发权转移比较.中国土地科学，2008.2.
[5]沈海虹.文化遗产保护领域中的发展权转移，中外建筑,2006,(2).
[6]吴静雯,严杰.容积率奖励的可行性研究.中国城市规划年会论文集,2008.
[7]姜爱林，易仁川.土地所有权主体代表形式比较研究[J].贵州财经学院学报，1996,(4).
[8]臧俊梅,张文方,李明月,韩书成,欧阳静华.土地发展权制度国际比较及对我国的借鉴，农村经济，2010,(1).
[9]戚耀琪.7月1日起广州开发商提高容积率需缴更多地价，羊城晚报2010.05.16.
[10]Zoning handbook for the single family homeowner, City of Mountain View, community development department.