摘要：从世界范围内来看，公共物品、外部性、自然垄断、收入分配不平等这些“市场失灵”的存在以及国家战略安全需要，是国有企业存在的被普遍接受的理由，也由此决定了国有企业必须担负一定的公益职责。我国国有资产管理在收入分配方面存在的问题是：由于行政垄断的存在，公共资源配置中易于出现的“粘蝇纸”效应使收入分配向国有企业倾斜；所有人缺位、内外部监督难题与企业经理人信托责任缺失形成的道德风险，使得企业内部分配向管理者倾斜；国有企业利润分配过程中留给企业的比重过大，国家收取部分过小而又使用不合理，使得“全民股东”无法分享国有企业收益。需要弱化行政垄断、引进与保持外部威慑以强化管理者的信托责任、优化与发挥工会作用以更好地保障劳动者利益，以及在国有企业内部优化初次分配功能、在全社会范围内优化“二次分配”功能，让国有企业复归“全民所有制”的本位功能。
关键词：公共财政；国有资产管理；收入分配公平；制度改进
中图分类号：F123.7
一、公共财政视角下的国有资产管理与收入分配
如何有效管理国有资产是一个世界性的问题。在市场经济条件下，自然垄断和外部性、收入分配公平等“市场失灵”的存在，为国有资产的产生和存在提供了理论上的合理解释；同时，出于国家安全等战略性考虑以及承担高风险的新兴领域的开发，往往也是需要国有经济存在并有所作为的基本理由。
就物质形态而言，广义国有资产主要包括以下四种类型：（1）国家以各种形式形成的对企业投资及其收益性经营性资产；（2）国家向行政行业单位拨款形成的非经营性资产；（3）国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产；（4）接受损赠、无主财产等依法认定①。狭义的国有资产特指经营性国有资产，尽管具体定义有所不同，但西方国家大多将国有企业界定为：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例， 对其施加直接或间接支配性影响的所有企业，可以概括出的一些共有的基本特征体现在以下几个方面： （1）国家所有的资本（包括中央政府和地方政府直接或间接的投资和参股）占企业资本总额的51% 以上，在控股公司， 国家掌握控股额；（2）政府在企业的经营决策方面能够施加直接或间接的支配性影响；（3）在企业组织制度方面，国有企业一般也实行公司制形式， 具有法人地位；（4）国有企业收益主要通过从事工商经营活动获得，而非靠政府补贴获得；（5）国有企业经营目标一般具有双重性质， 既有盈利目标，同时肩负着社会目标。②
根据2008年颁布的《中华人民共产国企业国有资产法》的定义，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。由于我国的国有资产属于国家也即是全民所有，因此在理论上而言，国有资产管理的分配与再分配影响不仅涉及到国有资产经营实体部门中的劳动、资本等要素报酬，也涉及到每一个国家公民，应该在这个层面上观察政府国有资产管理、财政政策透过对国有企业活动的影响，而对收入分配与再分配产生的影响。尽管在市场经济条件下企业应当自主经营，其正常的生产经营活动不应当受到政府的干预，但国有企业在所有人性质方面与私营企业的区别，决定了它在行为规范方面异于私营企业，因此需要政府规制；而从政府政策设计角度来看，无论是出于对国有企业异端行为的规制需要，还是在社会经济最大化目标之下的阶段性任务安排，政府在宏观层面上的战略引导与主动的调节（干预）也是必要的。③
二、国资经营两类“委托-代理”条件下的宏、微观分配问题
企业的本质是一种契约安排，国有资产管理涉及两个层级的委托-代理问题，第一层级即是“国家代理人”受全体人民委托在谋取“国家租金”最大化目标之下对国有资产行使占有、使用、收益与依法处置的代理权；第二层级是企业经理人受所有权力人委托进行具体国有资产经营与管理而形成的委托-代理关系。
就分配效应而言，两类不同信托关系涉及不同层级的初次分配问题：第一类委托-代理关系更多涉及到宏观层面的分配问题，第二类信托关系则更多涉及微观层面的收入分配问题。
宏观层面的分配效应首先在于政府对国有企业的功能定位，前已述及的公共物品、外部性、自然垄断、收入分配不公等“市场失灵”的存在以及出于国家战略安全需要成为国有企业存在的被普遍接受的理由，由此确定国有经济总量比重以及行业之间的差异。以美国为例，美国的国有企业分别为联邦、州和市镇所有， 属于联邦政府所属的主要有电力、全国邮政、国土管理、运输（包括铁路客运、航天、军用航空运输和空中管制）、 保险、 医疗卫生（包括退伍军人医院）、部分工业（包括政府的印刷厂和军事工业）、环境保护等共8类；属于州政府所属的也有8类：本州范围的保险、 本州范围的电力供应、港口、公路（包括部分高速公路、桥梁、隧道的建设和收费）、烈性酒类、医疗、彩票发行、公共交通等。在总量上，包括土地和各种建筑物等在内的各种政府不动产在内，美国的国有资产占美国国家财富的比重约为23%，其中民用部分占14%，军用资产占9%，比重低于法国，而高于英国和联邦德国。④在我国，由于宪法规定我国的经济制度以公有制为基础，决定了国有经济主体必需保持相对的控制地位，截至2008年底，我国的国有经济在计划经济几乎100%的基础上经历三十年的调整之后，综合比重依旧在68%以上，国有资本在五大领域占绝对控制地位，分别是：（1）石油、石化、煤炭、电信、电网、发电、钢铁、造船、航天、军工等；（2）铁路、公路、水利等基础设施；（3）城市公用事业如供水、供气、供热、园林绿化、垃圾焚烧、污水处理、公交、地铁等；（4）银行、保险、证券及报纸杂志出版、电影、电视广播等；（5）文教及卫生医疗等。国有资本在这些领域占绝对控制地位，占比90%以上。⑤
国有资产管理中的微观分配效应表现在国有企业高管与国企员工之间的初次收入分配约束关系上，政策作用以两个方式产生作用：一是直接的命令与计划，经如国企主要管理者委派与薪筹待遇问题，世界上大多数国家都对国有企业主要管理者的薪资进行直接（通过政府行政命令）或间接（通过国有资产董事会等）的计划管制（激励与约束）。在我国，国有企业高管薪资一般是以政府管制方式进行规范，但我国国有企业尤其是央企高管一般具有行政级别，其组织级别、工资福利待遇涉及组织、人事、国有资产、财政、审计等多个部门，暂时尚没有统一的法律规定与明确的部门单一的管理机制，2009年9月国务院发布的《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》是由人力资源和社会保障部会同中央组织部、监察部、财政部、审计署、国资委等单位联合发布的统一法规的一种尝试，内中规定了中央企业主要负责人基本年薪与上年度中央企业在岗职工平均工资相联系，绩效年薪根据年度经营业绩考核结果确定等。二是国企员实行改革之后大多进行身份限定，一部分员工为“全民所有制”编制的身份，包括初次分配环节收入在内的各项工资等福利待遇保障较好，一部分员是“雇员合同制”身份，工资、社保等待遇要差一些。由于国有企业的因为各种原因形成的垄断事实的存在，近年以来的《中国统计年鉴》与《中国劳动年鉴》按部门统计的相关资料显示，我国有企业与国有控股员工工资与福利待遇普遍高于私人部门。
政府作为国企所有者代理人与管理层之间形成的初次分配效应主要体现在以下方面：（1）管理者报酬由外部（上级主管部门）规定而形成企业经营的外部性特征，虽然上级部门规定了国有企业主要负责人薪资也需要由企业经营情况决定，但其对薪酬上限以及与普通员工收入差距进行了约束性规定⑥，劳动者薪酬一般实行工资总额控制，高管薪酬一般由行政直接规定，从而体现出国企劳动者尤其是高管人员薪酬的一定程度的“外部性”特征；（2）除工资总额约束之外，劳动者具体工资由国资主管部门与企业管理者共同决定，但以企业管理者决定为主，体现出的劳动与高管收入决定中一定的层级差异。（3）由于第二层级委托-代理关系中易于出现的所有人缺位、外部监督难题与企业经理人信托责任缺失形成的道德风险等等原因，通常普通劳动者的权益易于受到管理者的漠视与侵害，在西方国家，这些问题可以通过工会作用、行业与企业竞争、人工要素流动机制等制度进行“自发”约束。由于各项管理机制以及市场机制本身的不健全，当然也有“政府失灵”的原因，我国要素分配的非市场竞争分配缺乏效率，内部人控制等道德风险、规则与信息不透明等问题也可能导致分配缺乏公平，成为当前阶我国国有企业在微观层面初次分配环节面临的一个突出问题。
三、公共资源配置中的“粘蝇纸”效应使初次分配向国有企业倾斜
初次分配在部门间的体现主要表现在，由于政府管制中“经济人”利益的存在，社会资源使用过程中易于出现向公共部门倾斜的“粘蝇纸”效应。这一效应的原理在于，政府补贴等转移支付由上级向下级拨付过程中，下级部门的接受者通常也是政府部门的官员和管理者，由于客观上的信息优势以及主观上的部门利益考虑，这些官员与管理者能够对公共决策施加影响，而使转移支付资源继续“粘”在公共部门与公共产品上⑦。这种“粘蝇纸”原理同样也适用于国有资源配置方面，国家有形与无形的资源在政策配置时，由于决策者与代理人实际存在的关联关系、国有企业制度强势以及通常情况下实际垄断带来的市场优势等，国有资源实际上会被倾斜于国有企业而不是民营企业。这一效应在信贷政策、信息优势以及地方政府具体计划制定等等方面都有明确的例证，例如信贷政策，国有企业总是会先于私营企业取得额度以及低成本资金；政府对新技术企业的扶助资金，国有企业通常会比私营企业更有优势获取等。而由准入形成的行政垄断由此挤压民营企业生存空间与社会创新活力，也可以视同“粘蝇纸”效应一个扩展。
“粘蝇纸”效应在分配方面的作用是使得获得支持国有企业与劳动者取得相对于私人企业的收入分配优势，从而带来结构方面的分配不公平；长期来看，国有企业过度占用社会资源、垄断、官僚主义与浪费等问题导致的资源配置效率的缺乏以及公平扭曲，最终成为阻碍经济社会发展的一个重要因素。
四、国有企业利润分配过程中的收入再分配与初次分配
国有资产管理部门从国有企业中取得利润是其行使国资收益权的具体体现，这方面的政策规定直接决定了国家与企业的收入分配，最终也将影响企业从业者的收入分配。出于不同的理念与社会经济任务目标，不同国家对国有企业利润分配的认识是不相同的，比如美国，对国有资产实行分类监督管理，在总量控制之下，政府对少数基础性、公益性的交通运输、邮政、电力等部门的国有企业采取政府直接经营的方式，对绝大部分国有企业采取出租经营和系统承包制方式运作，政府依照租约定期向承租方收取租赁费。按照不同行业与性质，美国的法律规定公益型国有企业不仅可以不纳税、不缴利润，还可以接受国会拨款。但由于财政赤字不断扩大，一些国有企业每年还是要采取自愿的办法将税后红利的30%～50%上缴所在地州政府，用于政府开支。有些州还可以用国有资产的收益直接向民众分红。法国政府对国有企业的分红政策取决于国有企业的“赢利能力、财务状况和董事会认为重要的其他事项”，税后利润向政府上缴的比例大约为50%。国有资本的红利上缴国库，分红后的剩余利润全部留归企业支配，其中60%～70%的部分用做后备基金和发展基金，主要用于再投资和弥补亏损，其余用于职工的奖励和福利。在意大利，国有企业的盈利分配为，20%留作企业储备金，15%作为科研开发特别基金，65%上缴国库部。上缴国库的利润主要用于冲销国家向其提供的创业资本和各种补贴，补贴冲销完后，上缴的利润可留做特别基金。如果国有企业出现亏损，在必要的时候，国库可以用国有企业的上缴款额来弥补。如果亏损过大超过了储备金，经批准还可用政府特别基金来弥补。国有企业与下属公司的利润分配，如果涉及民间股份，则要在扣除企业留成之外，将剩余利润按照政府与民间股份的多少进行分红，属于国家应得的部分按照上述原则逐级上缴。⑧
我国国企红利上缴制度与政策经历了由计划经济向市场经济过度的过程。在计划经济年代，国家对商品实行统分统销，国企利润全额上缴；在改革开放初期，国家开始对企业放权让利，先后进行过“利改税”、“价、税、财联动”、“税利分流”等改革，国家开始以税收方式参与企业分配，并允许企业留存一部分利润用于滚动发展。1993年颁布、开始于1994年实行的国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》中，对国有企业的利润分配做出了明晰的划分，应该上缴国家的部分按统一税率征税，剩余部分全部归企业所有。但开始实施分税制改革后，考虑到当时国有企业固定资产投资由拨款改为向银行贷款、还本付息由企业负担，再加上国企承担了大量的社会职能，作为阶段性措施，国家暂停向企业收缴利润。2000年后国企的经营状况逐步好转，社会负担大为减轻，要求国企上缴红利的呼声逐浪高涨，2007年9月，国务院颁布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，明确提出试行国有资本经营预算。2007年12月，财政部会同国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规定央企国有资本收益将按“适度、从低”原则，分三档上缴财政部。其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%；科研院所和军工企业3年内暂时不上缴；其余央企均按照5%的标准上缴红利。2010年11月，国务院常务会议决定扩大中央企业国有资本经营预算实施范围，将资源类企业和一般竞争企业分别提升至15%和10%，而军工和科研企业维持5%的比例，同时将5个中央部门（单位）和2个企业集团所属共1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。2010年全国国有企业累计实现利润1.98万亿元，其中央企利润总额1.13万亿元，归属于母公司净利润5621亿元。2010年国有企业上交利润仅为780亿。如果说在经济发展初期，政府将国企利润留置于企业用于自身积累与再生产有着阶段性的合理性的话，在国有企业经营已经形成强势垄断地位的新形势下，国有企业利润分配中更多上缴红利用于民生支出，早已经已经具备基础。⑨
五、改进国有资产收入分配职能的一些建议
我国国有资产管理中存在的分配问题有国有企业普遍性特点引发的“先天”问题（表现为两个层级的委托代理关系中存在的决策者能力认识与偏好问题、信托责任缺失与道德风险问题等），更多的原因是制度缺失导致的宏观管理与企业内部治理问题，如机构设置上缺乏强有力统一管理与利益协调机制，外部监管缺位，有效合理的激励与约束制度缺失，宏、微观层面的制度“硬约束”软化甚至失效，工会作用弱化劳动者权益保障缺乏有效的组织保障等等方面的问题，同时也有更深层次的宏观管理方面的问题，如国有资产实现方式问题有待更科学的认识与理论指导，政府行政准入制度形成的国有企业垄断地位不断强化导致的市场自由竞争功能弱化等。这些问题的存在都需要多方面的“顶层设计”进行改进与矫正。基于问题根源以及当前我国国有资产管事存在的问题，我们的建议在于以下若干方面：首先在理论层面，从宏观管理角度出发，我们建议将国有企业区别“赢利”与“公益”不同性质进行分类管理，赢利性国有企业应当引进私人资本进行股权多元化以及经理人定价市场化方向的改革，以此打破国企内部官僚主义、使之成为真正的市场竞争主体；公益性质国有企业应当弱化赢利功能而更多地担当公益功能⑩；探讨如何引进与优化外部监督机制使之常态化、制度化以保持必要的、持续的威慑，以及如何发挥工会的作用以期进行内部监督以便能够更多保障劳动者利益。在实践层面，一些现行的措施需要强化，比如需要硬化既有的财政纪律如国有资产例行监督检查机制等。这些措施的出发点是优化对国有资产高管的有效约束，实行包括全体员工而不只是高级管理人员的全员激励机制，打破、弱化国有企业垄断，消除至少是大幅减少管理者受托进行国有资产管理中的道德风险等危害社会公平与效率的事实与现象。而当前最易于实施的是对已经明显不合理的国有企业利润分配机制与政策入手，规范国有企业内部的初次分配行为，比如平衡行业因垄断带来的分配膨胀，缩小行业内收入差距，消除不合理的职务消费等。此外还需要从宏观角度改革国有企业利润在全社会范围内的“二次分配”功能，比如可以可考虑在特定时期仿效美国等国家地方联邦政府的做法，将国企分红比例上缴提升部分用于全员分红，或者更多地用于全员的社会保障支出（至少是扩大特定人群的民生救济、扶助等支出）。这些政策的实施虽然属于再分配层面，但基于我们此前的讨论，从让全民尤其是低收入者共享社会发展成果角度出发，再分配效能的优化最终也将对初次分配环节产生深刻的、积极性的影响。
注释：
① 陈少晖、廖添土等，《国有资产管理：制度变迁与改革模式》，社会科学文献出版社2010年版，P36。
②参见曹均伟、洪登永，《国外国有资产监督模式的比较和借鉴》，《世界经济研究》2007 年第6 期。
③周其仁（2000）曾经主张以“国家租金”（state rent）取代利润而成为公有制经济的经济目标。此处的“国家租金”即可以理解为体现国家（全民）利益最大化的有形与无形利益之和。当然，公有制国家的经济目标常常是在国家代理人之间不同的主观判断和意志的政治平衡中被确定的，而所有的国家代理人都是自然人，国家代理人能够在多大程度上为国家利益最大化、而不是为国家代理人自身利益最大化工作，取决于相应的激励机制和制约机制（参见周其仁：《公有制企业的性质》，《经济研究》2000年第11期）。同样，企业经营与管理中也存在代理人决策中的企业法人利益最大化与代理人利益最大化的矛盾冲突问题，即传统认识上的企业契约中的经理人道德风险问题，虽然这一问题在非国有企业也存在，但国有企业因为所有人主体实质上的缺位而更易于出现。由此，如何规避国有企业与国有资产管理在宏观与微观两类代理产生的问题，是国有资产管理中的重大问题。
④曹均伟、洪登永，《国外国有资产监督模式的比较和借鉴》，《世界经济研究》2007 年第6 期。
⑤文宗瑜，《中国国有企业60年的发展及其巨大影响》，《国有资产管理》 2009年第10期。
⑥比如，针对一段时间一些国企尤其是金融类国企高官不断暴出天价薪酬的情况，财政部2010年12月发布的被称为金融高管“限薪令”的《金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法》中就规定，国有金融企业负责人最高年薪为280万元人民币（税前）；一些类似的文件中对企业最高工资与最低工资进行了约束性限定等。
⑦参见蒋洪、刘虹、龚刚敏《财政学》（第二版），高等教育出版社2004年版，P436-437。
⑧数据综合自马乃云，国外国有企业管理及收益收缴实践对我国的启示，《财会研究》，2010年第17期；汪平、李光贵、袁晨，《国外国有企业分红政策：实践总结与评述》，《经济与管理研究》2008年第6期。
⑨资料综合自国资委谈“国企上缴红利过低”质疑：2011年02月22日中新网：http：///cj/2011/02-22/2859422.shtml；经济观察报对记者财政部科研所所长贾康、中国人民大学金融学院院长吴晓求、江西财经大学副校长蒋金法、北京国家会计学院党委书记秦荣生的访谈，见2011年11月05日《经济观察报》文章《优惠政策频出 财政还能做什么？》（作者席斯、昝馨）。
⑩国务院国有资产委员会副主任邵宁认为我国国有经济结构调整的思路正在清晰，国有资产将向两个方向集中，未来会逐渐形成两种不同类型国企：公益型国企和竞争型国企，而公益型国企的社会效益高于经济效益（参见2011年11月13日《新京报》的相关报道）。关于国有企业的“公益性”议题，也有市场的声音质疑“是否回到了计划经济的老路上去”，我们认为，如果从市场失灵、涉及国家战略安全的行禁止竞争等需要国有企业存在的理由来看，市场经济条件下的国有企业的公益性，与计划经济下的国有经济普遍完全的公益性相比，边界是清晰的，本质上也是完全不同的。同时，国企担当公益功能也并不排除其为了保持一定的积累而赢利，只是这种赢利性应该受到管制，至少不能产生没有节制的暴利。如何划定国有企业的公益性与赢利性边界，国有企业宏观调控方向以及内部治理做出改革，以及国有企业红利分配机制方面的改进等，（傅子恒：国企“赢利”与“公益”的边界应该明晰，2011年12月13日《新京报》）。
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（编辑：张小玲）