摘 要：本文在客观评价和分析十二师“连社合一”社区管理现行体制形成的基础上，针对现在体制存在的现状，提出了如何不断完善“连社合一”的社区管理体制的实施路径。
关键词：连社合一 管理体制
城市化是一个综合、复杂的系统工程，在此过程中，某一非城市地域范围内逐步发生包括人口及其身份、地域面貌、产业结构、文化、生活方式、价值观念等要素的城市化演变。随着兵团一个个团场小镇的建立，越来越多的新疆兵团基层农业职工由“连队”进驻“城镇”，实现了由“职工”向“市民”的身份转变。由此，“连社合一”社区管理体制在十二师城镇化的推进中，也在悄然的孕育与发展着。如何适应十二师“三化”建设的总体目标和思路，同时也是新时期检验兵团团场改革成功与否的一个重要衡量因素。
一、十二师“连社合一”管理体制的形成发展
“连社合一”管理体制是随着兵团城镇化发展的基础之上逐步提出的，在兵团发展史上是第一次，也经历了一段艰苦探索的过程。在《“连社合一”与团场小城镇社会管理创新》一文中作者认为连队的发展变迁经历了以下三个阶段，即：军事组织概念上的连队、“1+3”文件实施前的连队、“1+3”文件实施后到现在的连队三个阶段。
2012年，根据新兵党发〔2012〕13号《中共新疆生产建设兵团委员会关于加快推进兵团城镇化若干意见》，十二师按照兵师党委安排部署，在兵师改革试点工作指导组的共同推进下，确定了“政企、政资、政社、政事分开是根本，内部政企分开是核心，转变行政职能是关键”的改革总体目标和思路。随着兵团城镇化建设的推进，随着农场改革试点工作进展顺利，一种“连社合一”社区管理模式也在悄然的孕育与发展着。“连社合一”的主要目标是整合连队与社区的人、财、物等有效资源，实现资源共享，实行“两块牌子、一套人马”的管理体制，在探索团场社会化管理体制、打造和谐社区的道路上，走出了可喜的一步。但在具体实施过程中，“连社合一”社区管理模式也存在一定困难和问题，目前我师只有头屯河2个社区、西山农场烽火台小镇社区、222团4个社区的“连社合一”管理模式比较典型。并按照建立党建、综治、民生等精细化服务管理体制试点工作的要求，认真落实各项措施，不断探索创新，健全完善制度，试点工作取得了较好成效。
二、“连社合一”管理体制存在的问题
1.不能有效发挥基层社区党组织战斗堡垒作用。加强社区党建工作，不断增强社区党组织的创造力、凝聚力和战斗力，是当前一项重要而紧迫的任务。目前十二师有34个社区党组织，管理社区党员2142人，其中包括离退休党员、下岗失业党员、退伍军人党员和流动党员等，造成教育管理难度也不断增大，基层社区党组织战斗堡垒作用不能得到有效发挥。尽管这几年基层党组织在社区党建工作方面进行了有益的探索，取得了一定成效，但与形势任务发展的要求相比，还存在一些差距和问题：一是党员集中教育管理的难度大。基层党组织缺乏有效的教育管理机制，存在着游离分散状况和管理上的“盲点”。 二是党组织班子作用发挥难。三是社区党建工作成效不明显。党建工作过程中办法不多、创新不够，未能把党建工作与社区服务有机结合起来。四是社区基层党组织工作经费不足。随着大量的“单位人”变为“社会人”，基层党组织工作经费不足的问题比较突出。活动形式大多比较单一，基本上都是以学习党建相关材料、读报、收看电教片，组织讨论等形式为主，缺乏生动性和灵活性，难以适应当前社区党建工作的需求。
2.社区保障缺乏、矛盾多。市场经济使社会的流动性加剧，社会成员的“单位”“组织”属性逐渐减弱，首先是连队的整合，造成职工身份的转变，职工至少还有相当一段时间的身份适应期，其次是大量的外来人口的涌入，都将分离到社区，如下图十二师近十年的流动人口变化。
从此图中看出：十二师出现两次人口激增。一是2010～2011年流动人口呈现上升趋势；二是到2011年后，平稳过程逐步呈现上升态势，2013～2014年一年中流动人口激增，之后开始呈现缓慢增长态势。分析主要原因：2010年5月新疆工作座谈会召开，对推进十二师“三化”发展具有一定的推动作用。
各团场流动和流出人口比例高，即使是常住户，其中也存在着户口并非在本辖区内，再加不断变化中流动人口和流出人口，造成社区人员结构的复杂性，难免造成社区管理的漏洞，增加了我师维稳和服务工作的难度。同时，再加上管理体系制度政策的不科学、不完善，对流动人口和外来人员生育、就业、养老、教育等难以保障，无形中带来很多社会管理的疏漏，而这些疏漏可能就是导致社会问题的出现，给社区管理带来很多不安定的因素。
3.社区功能还不够强。社区是城镇化人口集聚的主要方式。人群是社区的主体，地域和生活服务设施是社区的物质基础，制度和管理机构是协调社区各种关系的调节器，社区因人际交往和共同的文化心理形成的归属感以及认同感是社区生活的核心，又是凝聚社区成员的纽带。按照《十二师党委、十二师关于加强社区建设与管理的办法（试行）》中社区建设的主要功能还不强，如：维稳戍边的功能、保障民生的服务功能、公共管理与服务的社会功能、丰富精神生活的文化功能、民生管理的自治功能。连队的整合，职工身份的转变，相当一部分外来人口和流动人口户籍并非在团场，这些都会造成社区管理政策和制度的区别化管理，使社区居民对社区也很产生归属感和认同感，更别说发挥社区管理建设中凝聚人心的桥梁纽带作用。
4.社区组织的行政化倾向趋于明显。社区居委会组织是一个自我管理、自我教育、自我发展、自我服务的群众性自治组织，但随着城镇化进程的加快，连队整合，职工集中居住，团场大量的行政事務都由社区来完成，各团场把社区工作统一纳入到“三个文明”考核之中，每个社区要建立50多种台账来应付师、团部门的各种考核，考核内容不符合社区工作实际，影响了社区工作的正常开展。
5.基础设施建设满足不了社区发展的需要。从目前十二师社区办公和活动用房来看，34个社区的平均用房为527.83平方米，离兵团1000平方米的要求还有很大的差距。个别社区工作人员没有做到保证人手一台电脑，要想推进十二师社区管理信息化一体化有一定困难。同时满足社区居民文化、娱乐、健身等活动场所更显不足。
6.社区干部的管理水平有待提高。基层干部尤其是社区干部在整合搬迁中起着举足轻重的作用，然而，不可回避的是，目前少数社区干部素质不高，方法不多、工作不力，能力不强的问题十分突出，严重制约着城镇化的全面发展。主要存在以下问题：一是不能做到知人善用。个别团场用人观念陈旧，而是从自己私利或小团体利益出发，以致用人的路子途径不多。二是重“学历”轻“品德”。部分社区干部自身素质差，缺少工作方法，工作作风简单粗暴，采取高压政策来完成各项工作任务。但此举严重伤害了群众的感情，疏远了干群关系，导致矛盾逐步激化。
从此表分析可以看出社区工作人员整体文化素质并不高，具有一定社会化管理专业的人所占比率也极低。这说明十二师团场对社区干部重提拔、轻教育，重使用、轻管理，使政治思想素质本就不高的部分社区干部很难适应这种新形势下复杂的社区管理工作。
三、进一步探索、完善十二师“连社合一”管理体制的对策
中国特色社会管理体系构建中，基层社会管理服务体系是其中的重要组成部分，基层的和谐稳定关系到整个社会的和谐稳定，关系到构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会的伟大事业。习近平总书记在自治区和兵团考察工作中指出：实现新疆社会稳定和长治久安，关键在党，根本靠坚强的干部队伍、严密的基层组织体系、管用的群众工作机制。探讨新形势下十二师如何进一步加强和完善“连社合一”管理体制的解决对策如下：
1.加强社区党组织建设。基层党组织处在建设与改革实践的第一线，是推动党的执政能力发展的主要动力。社区已经成为基层党组织建设和发展的主要社会空间，成为党组织社会、整合社会、动员社会，从而实现有效领导和执政的重要工作平台。同时，社区党组织在构建和谐社区的过程中起着至关重要的作用，社区党组织的决策与形象直接影响着党在群众心目中的地位，如何筑牢社区党组织战斗堡垒作用和发挥党员的先锋模范作用。一是创新社区党员教育管理方式。二是加强基层党组织班子建设。三是建立双向服务机制。一方面，社区党组织要主动深化设岗定责，为党员搭建奉献社区的平台。另一方面，通过对党员的教育和引导，提高他们自觉争先创优的意识。 四是增加对社区基层党组织的经费投入。
2.理清社区组织结构功能。整合连队与社区的人、财、物等有效资源，实现资源共享，构建完善的组织体系是实现服务全覆盖的前提和基础。通过对社区组织结构和管理岗位组成、功能和运行状况的分析，侧重强化社区工作站的职能，进一步明确社区工作站、社区居委会、社区党支部的服务内容。理清社区居委会和社区工作站的关系，逐步实现社区工作站工作人员职业化和专业化。建立社区事务分类管理和行政工作准入制度，将低保、优抚、救灾救济、社会劳动保障、卫生计生、养老保险等行政事项均放置社区“一站式”服务大厅，并做到社区网格化管理。实现社区管理的扁平化、精细化、信息化，实现社区服务的全覆盖、全天候、零距离。
3.优化社区管理的法制环境。从建设和谐社会的要求来看，和谐社区是依法治国、构建和谐社会的重点之一。针对目前十二师社区法制化进程中在法律关系主体、物业、婚姻家庭等方面出现的多样化、复杂化特点，必须做到：第一，加强对“法律服务进社区”组织载体的培育和建设。第二，“法律服务进社区”与普法教育相结合。第三，完善社区物业管理制度，促使物业发挥纠纷调解作用。第四，建立健全社区法律援助组织的管理制度。只有加强社区法制建设，充分发挥社区法律顾问在新形势下对不断出现的各种新型法律纠纷的调解作用，通过法律服务切实提高社区成员的法律素质和法律维权意识，促进社区规范化、制度化、法制化建设，推动和谐社区和和谐社会的快速发展。
4.培育发展社区中介组织。社区中介组织，是指以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加、介于社区主体组织（社区党组织和社区居民委员会）和居民个体之间的组织。如志愿者组织、老年协会、妇女协会、秧歌队、摄影协会、书法协会、钓鱼协会等。社区管理工作应以国务院《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》为依据，进一步研究制定社区组织培育与管理的政策措施，积极探索社区组织的运行机制，促进社区中介组织的健康发展。需从以下几个方面着手：一是团场既要积极培育和扶持社区中介组织的发展，又要欢迎社区中介组织的参与。二是实现团场与社区中介组织关系的良性互动。三是发挥社区中介组织在扩大基层民主中的积极作用。四是加强社区中介组织的登记、注册、管理、教育等制度。
5.发挥民兵武装作用。习近平总书记指出：把兵团真正建设成为安边固疆的稳定器。十二师各团场结合农业连队体制改革方向，积极探索在机关、社区、企事业单位等组建民兵组织，不断增强民兵武装力量。以西山农场社区为例：组建社区民兵连、民兵排、民兵班。民兵连长由社区主任兼任，排长由社区党组织推荐，班长由综合素质好的人员担任，重点是从退伍军人中选拔。形成武装部――综治副书记――民兵连――民兵排――民兵班的管理模式。各级按照“平时服务、急时应急、战时应战”的要求，采取随机拉动、定期演练的方式，组织民兵开展常态化训练。不仅有效的发挥了民兵组织在促进社区和谐稳定中的作用，而且更好地严格落实社会治安综合治理的各项措施，巩固和完善军、警、兵、民“四位一体”管理机制，民族团结、军民共建、兵地共融的良好局面得到巩固和加强。
6.建立健全社会工作人才队伍机制。社会工作人才是十二师人才队伍建设的重要组成部分，要按照党管人才的要求，建立党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关职能部门具体负责，其他部门和团体密切配合的工作格局，切实加强对这支队伍的领导和管理。根据社会服务、社会管理领域社会工作的发展需求，及时将各类社会工作人才充实到相关工作岗位上，并加强对社会工作人才的激励和保障机制，切实保证和改善社会工作人才的工作环境、工作条件和待遇、收入，充分调动广大社会工作人才干事创业的积极性。
7.大力发展社区经济。随着社会发展，社区建设不应该仅仅停留在为居民提供简单的服务上，而是要用现代的理念来发展社区、经营社区，其中很重要的是发展社区经济。作为整个经济的有机组成，社区经济具有规模小、投资小、就业广、成效快的特点。沿海发达地区的成功经验表明，城市经济的崛起最初是以社区为依托，逐步做大做强的。以全民创业为契机，以社区为依托大力发展社區经济。成立社区经济发展领导小组，制定规划政策，进行指导检查；大力宣传相关法律、法规和政策，使创业者人人熟知；组织创业技能培训，使创业者有目标、有信心、有技能；相关职能部门要强化服务理念，提供“绿色通道”；建立健全支持政策，全方位保障社区经济蓬勃发展。
参考文献：
[1]张娟.当今社区管理中存在问题研究.理论视野，2010.8.
[2]龚维斌.我国社会管理体制存在的主要问题.理论视野，2010.1.
作者简介：宋春梅（1971—），女，籍贯：甘肃省张掖市，讲师，学历：大学本科，研究方向：思想政治。