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摘要：民主监督是我国多党合作和政治发展方面的一个重要问题。对于这一问题有许多文章和观点，有些观点是有分歧甚至是对立的。政治系统理论中的结构——功能主义视角给我们提供了另外一种研究范式，从另外一个视角提供对这一问题的深入研究。
关键词：结构——功能主义；民主监督
中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1008-6269(2012)05-0023-04
结构功能主义是西方20世纪在西方出现的一种研究范式。它主张组成系统的各个要素彼此联系、彼此作用构成一个整体，整体大于部分之和。不同的要素在系统结构中的不同位置决定了它的不同功用。同时系统与外部环境也相互联系和作用，彼此产生影响。按照政治系统论和结构功能主义的研究视角，中国的民主监督从微观到宏观处在三个不同层次的政治系统中，各个系统对它的影响和作用是不一样的。分析和认清这些不同，就能较为客观地给中国民主监督功能实效一个准确的判定。
一、系统论与结构——功能主义
谈到政治系统，有必要把系统论和结构功能主义的研究范式简单梳理一下。这是运用这一方法研究民主监督结构的方法论基础。政治系统这一概念，是从系统科学中借鉴过来的。戴维·伊斯顿认为，系统是一个由若干要素以某种结构形式联结构成的具有特定功能的有机整体。系统、要素、结构、功能四个概念，构成了要素与要素、要素与系统、系统与环境三方面的相互关系。系统论的核心思想是将政治活动及其周围环境视为一个整体的系统观念。而任何政治系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，政治系统内部的不同结构和组合反映和体现了政治系统的不同功能。他还认为，系统中各要素不是孤立地存在着，每个要素在系统中都处于一定的位置上，起着特定的作用。要素之间相互关联，构成了一个不可分割的整体。要素是整体中的要素，如果将要素从系统整体中割离出来，它将失去要素的作用。美国政治学家阿尔蒙德等由政治系统论发展出了关于政治系统的结构——功能主义研究范式[1]。
系统的结构与功能是系统科学的基本范畴。任何系统都有一定的结构。系统的结构是系统保持整体性及具有一切功能内在根据，也是系统内部各组成要素之间在时空方面有机联系与相互作用的方式或顺序。结构功能主义认为，社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。整体是以平衡的状态存在着，任何部分的变化都会趋于新的平衡。
系统论的观点和研究方法后来被广泛的引进社会科学的研究之中，并引起社会科学研究的方法论革命。美国政治学家戴维·伊斯顿把系统论的研究引入政治学科，认为政治系统是为社会规定有价值物的权威性分配（或强制性决定），并且予以实施的行为或互动行为。政治系统的运行受到外部环境和内部结构的制约，内部结构与外部环境不断的发生相互作用，政治系统对外部环境有影响和改变的作用，同时对外部环境的压力有适应能力和反馈信息的功能。系统和环境形成互动的联系，系统的持续通过不断的输入、输出、反馈、再输入过程实现（参见下图）。伊斯顿的输入——输出系统分析模式，适用于分析从国际社会到国家内部各种规模的政治系统。
从结构功能主义的视角来研究中国的民主监督，就要把民主监督作为中国政治系统的一个要素来研究，详细探究它在中国政治系统中的定位（结构）与作用（功能），以及它作为政治系统中的一个要素，与政治系统之间的相互作用和互动关系及其发展变化。
二、政治系统中民主监督的结构
政治系统是一个由许多子系统组成的宏大系统概念。其中的每一个系统又可以进一步分解为更为微观的子系统。为了便于分析研究，从宏观到微观，中国的民主监督分别处于宏观、中观和微观的三个相互作用的系统之中，即宏观的中国政治系统、中观的中国监督系统和微观的民主监督自身的系统。
民主监督是我国监督体系中不可替代的重要组成部分。在近代国家的政治生活中，政治监督是不可缺少的一项政治制度和监督形式，它是国家长治久安、社会不断发展的重要保证，是国家政治不断走向发展完善的重要表现。要真正认清民主监督的重要作用，必须在政治系统中给以准确的定位。我国是人民民主专政的社会主义国家，党和国家的一切权力来自于人民，属于人民。经过了几十几年的发展和完善，我国现在业已形成了以人民代表大会制度为核心的民主制度体系，而民主监督也已经容纳和包涵在这个制度系统之中。
如下图所示，在中国的四大政治制度中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度，其行为主体包括中共产党和民主党派及无党派代表人士。从中国政治系统的主体结构来看，中国的民主监督主要受到中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民政协、中国民主党派和无党派代表人士的自身建设和职能发挥的影响。
中国的监督系统是中国政治系统的一个子系统，同时，自身也构成一个中观的系统结构。
如上图所示，我国60多年来的政治发展，已经逐步形成了一个比较完备的监督体系，它由以下几类不同的监督主体构成：中国共产党的党纪监督；各级人民代表大会的权力监督；各级行政机关的行政监督；各级司法机关的法律监督；各群众团体及公民个人的群众监督；政协和民主党派及无党派人士的民主监督；新闻媒体的舆论监督。这七类监督，根据不同的监督主体，作用方式，履行各自的监督职能，相互协调，密切配合，构成了有机的监督系统。特别是以政协为主要政治活动机构的民主党派和无党派代表人士的政治监督，是整个监督体系中不可或缺的重要组成部分。这种柔性的政治监督，尽管没有有效的权力监督作保障，但它其实是政党监督的一种必要形式，这种政治监督对于保障执政党的远离滥用权力、因循守旧、腐败堕落具有无可替代的作用。
民主监督的结构功能分析，除了要研究其在中共政治系统和中国监督系统中的定位外，对于自身的结构我们也要做一个清楚的认识。从当代的各种文本看，我们至少对民主监督的目的、性质、监督主体、监督内容、监督形式有了明确的把握。
如上图所示，根据1995年中国人民政治协商会议第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》三个重要文件，政协和党派的民主监督的性质、目的、内容和形式都有了明确的规定。三个文件以政协全国委员会和中央中央的形式发出，显然具有较高的权威性和指导意义。但就民主监督自身的结构和系统论的分析方法，该结构还明显缺乏系统与环境的相互作用，即民主监督系统采用何种形式具体的作用于它周围的政治环境，以及周围的政治环境如何反馈于民主监督系统。简单说，该系统结构明显缺乏一个民主监督的实现程序和监督客体（即被监督对象）的反馈情况。
三、中国民主监督存在的问题
对我国民主监督功能实效的评判是一个见仁见智的问题。一个看似简单的价值判断却由于做出判断个体的主观差异而大异其趣。不同的个体从不同的角度做出不同的判断，结论却很难让其他人信服。我国民主监督的功能发挥实效到底怎么样？判断的标准是什么？这个问题恐怕没有统一的答案，至少答案不是唯一的。但是，从民主监督的行为主体，人民政协和民主党派在我国历届政府中的人数，至少我们可以管窥一下，从一个角度探视我国民主监督的功能实效。由于我国的民主监督是人民政协和民主党派的共同职能之一，民主监督的功能实效其实与人民政协和民主党派工作密切相关，而且是正相关的关系。所以这个视角至少不是偏颇和极端的。
1949年成立的中央人民政府61名委员中，党外人士占31名。6名副主席中，党外人士有3人。政务院4位副总理，党外人士2名。政务院32个部级单位，正职领导中党外人士13名，占40％；副职领导中党外人士31名，占43％。地方各级人民政府中，也有一大批党外人士担任领导职务，省市政府党外主席、副主席54名。1954年第一届全国人大召开，选举产生了新的国家领导人，13名副委员长中，民主党派和无党派人士8名；国务院35个部长、主任中，党外人士13名[2]。地方各级政府及职能部门都有一大批党外人士担任领导职务。直到“文化大革命”前夕，国务院各部委中有党外部长(主任)9人，副部长、副主任26人；地方政府中有省长3人，副省(市)长、副主席54人，正副厅局长403人[3]。
建国初期，中国人民政治协商会议代行人大职能，实质上它是由各党派、无党派及民主人士组成的临时国家机关，各种社会力量共同参与对国家事务的决策管理，相互监督制约。但是，由于基本政治制度没有载入宪法，民主监督的实施主要取决于执政党的意志，取决于执政党的态度和注意力，政治监督体系很不完善，导致监督成为对政治权力的软约束。由于民主监督制度不健全，1957年的“反右”之后，民主党派的监督作用基本停滞，十年“文革”则错误地停止了包括民主监督在内的党内外监督，多党合作实际上不再存在，这些因失去监督的灾难把国家的政治经济推向了崩溃的边缘。1978年之后，人民政协和多党合作事业的发展，民主党派和无党派代表人士在国家政治生活中的重要作用呈现上升趋势。目前，全国各级人大代表中共有党外人士18.7万名，各级政协委员中共有党外人士37.8万名，县处级以上党外领导干部3.1万名。国务院有关部委和地方政府、司法机关共聘请了1.7万多名特约人员 ，民主党派和无党派人士参政议政、民主监督成效更加明显。但比建国初期仍有较大差距。
结构功能主义的相关理论告诉我们，政治系统的功能和结构是紧密相关的。政治系统功能发挥的如何，有赖于组成系统各要素自身及其相关要素之间的互动关系以及系统与周围环境之间的相互作用。导致中国民主监督期望与现实有较大差距的主要原因，都可以从分析我国民主监督的结构入手找到答案。
首先，从民主监督系统自身的结构看有明显不足，规范性文本文件规定了民主监督的性质、目的、内容和方式等，但具体的监督程序环节却没有明确的规定。2005年的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规定了民主党派和无党派代表人士的民主监督“在政治协商中提出意见；在深入调研的基础上，向党委及其职能部门提出书面意见；人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请民主党派成员和无党派人士参加；通过政协大会发言提出意见或其他形式提出批评建议；参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动；应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等”[4]，但没有详细规定这些监督行为的具体程序如何进行。有制度却没有程序规定相当于有了前进的目标却没有具体的道路，只能望洋兴叹，知难而退。民主监督由于缺乏必要的程序而无法操作，难以落实。
其次，从民主监督系统与外部环境（中国政治和社会环境）的相互关系看，外部环境制约着中国民主监督发挥实际功效。民主监督互动的行为主体之间的信息资源明显不对称，中国尚缺乏类似美国“阳光法案” 的行政公开的法律规范，各级各地政府的行政决策公开透明度有明显差异，这在一定程度上制约了民主监督作用的发挥。另外，各级各地中共党委和政府对民主监督的认识和接受程度也存在差异，民主监督受人为因素影响较大。为此，2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规定：“党委要切实完善民主监督机制，自觉接受监督。要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，及时通报重要情况和重大问题，畅通民主监督的渠道；对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈。党委及其领导干部要真诚接受民主党派的监督，鼓励和支持民主党派做到知无不言、言无不尽，并勇于坚持正确的意见，做中国共产党的净友；要保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权利。”[4]680
此外，2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定：“各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受民主监督。要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。党委和政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系，加强工作协调和配合，提高民主监督的质量和成效。要切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作用，对政协的提案和建议案要认真办理，及时给予正式答复。”[4]263这些规定反映了民主监督的功效发挥深受外部环境因素的影响，也同样说明这些消极影响已经引起执政党一定程度的重视。
最后，民主监督作为政协和民主党派的主要职能直接受到我国多党合作政党制度的影响。有一种颇有市场的观点认为，中国政党制度的优点在于我们是多党合作，是一种和谐的政党关系，不同于西方的竞争性政党关系。但是，评价一种政党制度的优劣主要是看这种政党制度是否适应了这个国家政治发展的需要，能否促进民主政治的发展，而不是简单地为了和谐而和谐。我国政党制度的价值在于民主监督，民主党派存在的价值和意义也是在于他们的民主监督，失去了监督，一味地为执政党唱赞歌，我国政党制度就失去了特点和优势，我们的民主党派也就失去了存在的价值和意义。1995年1月14日，中国人民政治协商会议第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》明确指出参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸。而现在政治生活中却大有“把民主监督寓于参政议政之中”错误认识。须知当初社会主义改造完成以后，在关于民主党派有无存在的必要的诸多意见中，毛泽东提出“长期共存，互相监督”的主张，有意保留民主党派就是为了实现互相监督，特别是民主党派对执政的中国共产党的监督。
以上这些问题的解决，从宏观上有赖于中国多党合作和政治协商制度的完善和发展，同时也需要民主党派和政协各界人士充分发挥主观能动作用，积极地影响和推动政治系统环境良性发展。
四、中国民主监督的完善与发展
中国民主监督的发展和完善，仍然需要从完善这宏观、中观和微观的系统结构本身入手。
（一）完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是从宏观层面对民主监督的功能发挥给予制度保障。这里需要认真和正确处理好我国的政党制度和政党关系问题。既要保证我国合作型政党关系的长期存在和发展，又要使民主党派真正成为执政党的挚友和诤友，发挥民主监督功能。此外，政党趋同对民主党派自身产生了一定的影响，同样会影响到民主监督作用的发挥，同时注意以参政议政取代民主监督的不良倾向。
（二）发挥政治监督在我国监督体系中的作用。中国共产党在领导人民创立了与国情和国体相适应的四大政治制度：人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，形成了中国政治制度的基本框架。人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度的重要组织机构，是中国政治体制的重要组成部分，是具有中国特色的民主形式。人民政协是各党派团体和各族各界代表人士进行政治协商、民主监督、参政议政的重要机构。人民政协与人大、政府三者之间的关系是政协在决策前协商、人大在协商后表决作决策、政府在决策后执行，三者统一在中国共产党的领导下，依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，各司其职，相辅相成。特别是人民政协的作用，既要在政治协商前做好决策监督的工作，又要在决策过程和政策执行过程中发挥好监督作用。
（三）完善民主监督的程序环节。要发挥民主监督的实效仅有原则性的制度规定还远远不够，必须有具体的程序环节。就民主监督的外部环境而言，2005年《意见》提出“中共的各级党委主要负责人要定期召开会议，听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见”[4]679。这一原则性规定要真正落到实处，各级民主党派组织就要明确“定期”是怎样确定的、会议是一个什么样规模的、与会者有何资格限制、对于中共党委有不同意见应该如果反映、中共党委又该如何做出回复等都要有明确的落实程序。只有这样的监督机制才能有效运转。
民主监督中的信息公开就要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，及时通报重要情况和重大问题，畅通民主监督的渠道。每个环节如何落到实处都要有清楚的程序规定，以此保证参政党民主监督所必要的信息资讯。
建立专业化的民主监督机构，切实履行好监督职能。组织团体的行为能力远远大于成员的个体行为能力。所以要加强民主监督的成效，有必要建立专门的监督机构，更好地履行监督职能。政协的各个专委会不妨学学英国议会中的“影子政府”，根据各个专委会的不同工作领域，监督政府的相关职能部门，这样才能提高民主监督的针对性和实效性。
（四）为民主监督营造良好的系统环境。民主党派的政策监督作用的发挥与适度宽松的舆论环境密不可分。在西方国家，继行政、立法和司法三大权力之后，新闻媒体被列为“第四种权力”。近些年来政协会议之所以能够发挥积极的民主监督作用，除了制度设计之外，还应该归功于媒体的作用。改革开放之后，特别是进入新世纪，各种传媒空前活跃。由于新闻媒体对于“两会”的关注，政协大会成为民主党派成员借助新闻媒体履行监督职责的一个重要形式。诸如民盟中央副主席千家驹在政协大会上《关于物价、教育、社会风气问题》的发言，广州市政协副主席郭锡龄在政协大会上炮轰铁道部的发言，赵玉芬院士在政协大会上的头号提案直接推动了厦门ＰＸ事件的发展，都是借助于新闻媒体的传播来影响社会，发挥民主监督作用，进而影响决策的。温家宝总理说过，要让权力在阳光下运行。要让权力的使用得到监督，让民主党派真正能够监督政策过程，离开自由开放的舆论环境是不可能的。
参考文献：
[1] [美]加布里埃尔·阿尔蒙德,小G·宾厄姆·鲍威尔.比较政治学:体系、过程和政策[M].曹沛霖,等译.上海:上海译文出版社,1987.
[2] 新中国中央国家机构全纪录[J].中国报道,2009,(10):56-63.
[3] 黄海霞.党外人士参政新信号[J].瞭望,2007,(22):44.
[4] 中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编(中)[M].北京:中央文献出版社，2006:679.
责任编辑：罗振