摘要 本文旨在分析跨国倡议网络在全球治理中发挥有效性的条件。作为全球治理的一个重要层次，跨国倡议网络在提出新议程、影响国家政策、建立和传播国际规范等方面发挥了重要作用。本文借鉴社会运动的理论，提出政治机遇结构、动员结构和框定是跨国倡议网络有效性得以发挥的三个重要条件，并以小武器国际行动网络的案例对此进行了验证。
关键词 跨国倡议网络 全球治理 政治机遇结构 动员结构
中图分类号：D813
文献标识码：A
文章编号：1005－4812(2010)04－0020－27
全球化和信息技术的迅速发展，带来了诸多全球性问题，如环境保护、跨国走私、跨国犯罪和艾滋病等。这些全球性问题涉及到政治、经济、安全、文化和生态各个领域，挑战了以国家为中心的传统国际体系和现存国际治理模式。于是，国际组织、国际非政府组织、跨国社会运动、跨国倡议网络开始成为全球治理的重要组成部分，多元、多层的全球治理模式出现。其中，跨国倡议网络(Transnational Advocacy Networks，简称TANs)作为以活动家为中心、以非政府组织等行为体联合互动的结构，构成了全球治理的重要层次，它通过提出新议题、影响国家政策、建立和传播国际规范来重构世界政治。
玛格丽特·凯克(Margaret E.Keck)、凯瑟琳·辛金克(Kathryn Sikkink)等人强调了跨国倡议网络在全球治理中的重要性，并提出跨国倡议网络通过信息政治、象征政治、杠杆政治和责任政治四种具体方式在全球治理中发挥其有效性，这对于推进跨国倡议网络的研究作出了重要贡献。但现实中跨国倡议网络发挥有效性的效果存在重大差异，为什么有些跨国倡议网络有效性明显而有些不然呢?跨国倡议网络发挥有效性的条件是什么?本文借鉴社会运动的理论，提出政治机遇结构、动员结构和框定是影响跨国倡议网络发挥有效性的三个重要条件。
全文主要分为三个部分：第一部分从跨国倡议网络的动力、参与途径和作用三个方面探讨跨国倡议网络在全球治理中的有效性；第二部分介绍了制约跨国倡议网络发挥有效性的三个重要条件：政治机遇结构、动员结构和框定；第三部分以小武器国际行动网络的案例验证了三个条件对跨国倡议网络发挥有效性的重要影响。
一、全球治理中跨国倡议网络的有效性
根据跨国倡议网络研究的先驱者凯克和辛金克的界定，跨国倡议网络是跨国集体行动的一种，它由国际上致力于某一问题的诸多行为体组成，这些行为体之所以能结合在一起，是因为拥有共同的价值观念和话语以及经常相互交流信息和互相帮助。跨国倡议网络的动力源于价值观念，而不是物质上的考虑。它不仅影响国家政策，而且将推进国际互动关系的制度化和道德基础发生改变，推进全球治理的民主性、规范性和广泛性。在网络中，国际和国内非政府组织发挥关键作用。
1 跨国倡议网络的动力
作为松散形式的跨国倡议网络，它以共同的道德观念或价值观念为基础，其目标是“公共的善”。跨国倡议网络不具有政策实施的强制力，它所依靠的是由规范、道义和可靠的信息而产生的权威，是一种“软权力”。这种“道德权威”是推动跨国倡议网络产生和发展的根本动力。它使跨国倡议网络在很大程度上成为公众利益的代言人，注意到边缘状态群体的利益，是介于国家和市场之外的“第三种力量”(社会力量)，从而在安全、经济、人权、环境保护各领域获得显著影响。
2 跨国倡议网络参与全球治理的主要途径
凯克和辛金克提出了跨国倡议网络在全球治理中发挥作用的“回飞镖模式”，强调当国内团体与政府之间的交流渠道遭到堵塞或不畅，或者这种渠道无法解决冲突时，“回飞镖”影响模式就会启动。跨国倡议网络将从外部对国家施加压力，利用信息政治、象征政治、杠杆政治和责任政治等方式影响国家政策。这是跨国倡议网络发挥作用的主要机制。具体来说，跨国倡议网络可以通过以下几种方式影响多边谈判、参与全球性问题的治理：
首先，跨国倡议网络可以通过说服大国来影响目标国的政策、推进治理规则和规范的产生以及传播。虽然并不总是成功，但是跨国倡议网络有时候确实能够说服大国支持其目标，加强跨国倡议网络参与全球事务治理的影响。
其次，跨国倡议网络可以通过与国际组织的联盟，自上而下地向目标国施压，推进全球公共政策的制定。跨国倡议网络可以提出新议程，但是在他们试图将原则性信念转化为关于适当行为的国际规则和国际协议时，可能面对大量来自国际体系中的反对，因此跨国倡议网络可能通过同国际组织联盟，获取资源和支持，赢得认同。如跨国倡议网络参与联合国组织体系影响全球议题设置和决策过程。
最后，跨国倡议网络也可能通过与中小国家建立联盟，向后者提供知识和信息，影响全球治理议题。例如在国际地雷运动中，国际禁雷运动积极与加拿大、挪威、丹麦等中小国家合作，联络这些支持全面禁雷的核心国家发起呼吁，共同制定一项根除遍布世界的所有杀伤性地雷的禁令。
3 跨国倡议网络在全球治理中的有效性
全球需要多层次的治理，只有多层次的治理共同发挥作用，才有可能维护正常的国际秩序，最终实现全球的“善治”。一方面，跨国倡议网络可以承担国家和国际组织由于主权关系而不能承担的义务，也可以弥补跨国公司片面追求利润的局限性；另一方面，跨国倡议网络本身缺乏政策实施的强制力，因而它在全球治理中的作用主要表现为提出议题、影响目标行为体的决策、建立和传播全球治理的规范和制度。
跨国倡议网络中的活动家常常参与社会运动，他们掌握社会运动战略并且获得大量可靠的信息和专业知识，它们能够将大家的注意力引向一些过去没有被公众讨论过的问题，使之受到媒体的广泛关注和争论，这样，网络就起到了使问题成为议题和设置议程的重要作用。
跨国倡议网络可以通过倡议和游说等方式宣传其思想，推进国家政策的改变。其中倡议活动往往通过直接对话、媒体宣传、个人游说等手段来组织动员舆论、施加影响。而回飞镖模式是跨国倡议网络影响国家政策的主要方式。它与国内非政府组织互动，运用物质杠杆和道德杠杆自上而下对国家施压，从而改变国家的政策。
跨国倡议网络拥有共同的价值观念和共同话语，它们在提出新议题的同时不断向国际社会提出新的思想和观念，不断夯实全球治理的观念和价值基础。全球治理本质上是在多元行为体达成的规范体系基础上运行，跨国倡议网络通过说服、框定等方式积极参与国际规范和规则的制定，努力以自己的话语体系、价值标准和行动规范影响和塑造全球治理的共同规范。
二、跨国倡议网络在全球治理中有效性的条件分析
现有的研究强调了跨国倡议网络在全球治理中的重要性，分析了跨国倡议网络发生作用的主要机制，但对于跨国倡议网络在全球治理中有效性发挥的条件没有给予细致分析，为什么有的跨国倡议网络成功，而有的失败呢?社会学中关于社会运动的研究十分有利于我们分析跨国倡议网络有效性发挥的条件。具体来说，跨国倡议网络是围绕权利和社会公正等议
题的一种主要跨国活动形式。如同社会运动组织中的活动家一样，跨国倡议网络具有共同的价值理念，它们试图提出边缘状态群体的诉求、主张和权利，利用游说和媒体宣传等方式去说服目标行为体。在这里，我们借鉴社会运动的三个重要概念——政治机遇结构、动员结构和框定来初步探讨跨国倡议网络在全球治理中发挥有效性的条件。
1 政治机遇结构
政治机遇结构是指通过影响人们对成功或失败的期望，始终如一地——但不必是正式的或永久的——为集体行动创造动机的政治经济环境因素。西德尼·塔罗(Sidney Tarrow)提出政治机遇结构主要包括参与政治渠道的扩大、政治联盟的变化、政治精英集团的分裂、社会上有影响的联盟的产生，以及国家镇压能力的下降这五个方面。其中，参与政治渠道的扩大是指原来被政体排除在外的社会群体，由于某种原因参与政治决策的渠道增大，对政体的影响力加强，这一变化为这一群体的某些人发动社会运动创造了机会。政治联盟的变化表现为旧的政治平衡被破坏。政治精英集团的分裂是社会运动的一个关键性因素，许多社会运动的成功，在某种程度上都是由于精英集团内部的分裂所致。社会上有影响力的联盟的产生则是指社会上有势力的团体结成了社会运动群体的同盟。而国家镇压能力的下降则意味着社会运动成本降低。
政治机遇结构强调的是运动组织外部的资源，它与金钱和权力不同，可以被弱小的组织利用，是解释社会运动结果的关键概念。圣吉夫·卡格拉姆(Sanjeev Khagram)、詹姆斯，里克(James Ricker)和凯瑟琳·辛金克强调政治机遇结构概念不仅可以在国内社会运动上运用，也可以运用到国际层次上。他们强调有利的国际政治机遇结构对跨国倡议网络有效性发挥的重要性。这种国际体系层面的政治机遇结构包括：相关的国际会议；与大国、国际组织或有影响的公众人物的联盟以及目标行为体的国内结构等。
国际会议是跨国倡议网络影响全球政策的重要渠道，与跨国倡议网络倡导议题相关的国际会议的召开，无疑为跨国倡议网络传播信息、发挥影响提供了很好的平台。国际力量联盟是跨国倡议网络形成的一个重要政治机遇结构，尤其是当非政府组织在国内与政府联系的渠道阻塞的情况下，通过形成跨国的国际联盟，从外部对目标国施加压力，这是跨国倡议网络发生作用的一个重要方式。在国际体系中，跨国倡议网络与大国、国际组织或有影响的公众人物之间的联盟可以为跨国倡议网络提供物质资源或象征意义的支持。最后目标国的国内结构直接关系到国家力量的强弱和国家对跨国倡议网络的脆弱性，它也是分析跨国倡议网络影响一国国内政策的重要因素。
2 动员结构
查尔斯·蒂利等人强调动员结构的重要性，他们指出动员结构是社会运动建立的基础，它联系着运动的领导和其他追随者、运动的不同部门，使运动组织间能够相互合作和相互联合。可以说只有在面对面的群体、社会网络和它们之间的联系结构中，社会运动才处于活跃和持久状态。动员结构包括正式或非正式的社会网络，人们通过这些社会网络被动员起来并参与集体行动。
具体来说，动员结构理论认为在现代西方社会中，大部分社会运动的动员主要是通过正式组织和运动积极分子的社会网络来实现。而在中间组织欠发达、独立于国家的组织受到严重限制的威权国家中，人们的居住和活动环境以及以这种环境为基础的网络关系是社会运动发起者唯一可利用的动员手段。
将动员结构运用到国际层次上，跨国倡议网络在进行动员时面对的是不同国内结构的国家，因此我们强调跨国倡议网络本身的结构影响到跨国倡议网络的政治结果。凯克和辛金克等人提出倡议网络的密度和实力是一个重要的变量。而网络的密度与网络中组织的数量和规模以及它们交流的经常性有关。强大而稠密的网络更容易成功。
3 框定
戴维·斯诺(David snow)等人提出社会运动中社会活动家提出的目标或意识形态常常由于种种原因而可能不被目标行为体所理解或接受。因此，社会运动活动家应该创造一些更容易被接受的话语来达到有效社会动员的目的。这种话语的形成过程在斯诺等人看来，事实上就是运动活动家为了成功动员参与者理解或接受运动目标而策略性建立一种认知框架的过程，这一过程就是框定。“框定主要是通过赋予事件或发生的情况以一定的意义，建构一种适当的认知框架，从而对个人和集体行动起到总结经验和指导行动的作用”。其中，认知框架是指能够帮助人们定位、理解和标识目标、形势和发生事件的解读模式，它将通过选择突出人们过去和现在所处环境中的某些客体、情境、事件、体验和一系列行动，从而对“人们面前的世界”进行简化和压缩。
框定扮演了定位和标注的角色，发挥了归因和聚合的作用，包括预期性框定和诊断性框定等方式，强调和突出现存社会状况或社会生活的某些方面，并把这些方面界定为不公正、无法容忍、值得发起集体行动来加以改变的状况。同时，它还通过辨认出应受谴责的代理人，从而为存在问题的社会状况找到罪魁祸首，使社会运动活动家以一种相对统一和有意义的方式团结在一起。
跨国倡议网络通过框定使很多以前不受关注或关注不够的问题变成世界政治的“重要议题”，从而建构了国际政治生活的“基本内容”。但是不同于国内社会运动，跨国倡议网络面对的是不同国家和文化的信仰体系，活动家作出关于如何框定议题的战略和策略选择更加困难。能否成功地框定议题，将影响跨国倡议网络的有效性。笔者认为议题本身的特征是一个重要的分析视角。涉及对弱势群体造成身体伤害以及在法律上机会平等的问题，超越了具体的文化或政治背景，会在具有信仰体系或生活经历的人群中间引起共鸣。虽然人身伤害问题与美国和西欧的自由主义意识形态传统相一致，但同时“人的尊严”这一基本思想也属于人类共同价值观念的一部分，也将在非西方的世界引起共鸣。因为并不是所有文化都有关于人权的观念，但是大多数文化都包含了人的尊严这一思想。维护人类尊严，包括免受身体的虐待，这是各种不同文化所共有的一种价值观念。因此，当跨国倡议网络将议题框定为与人身伤害相关的议题，界定事件的原因，并提出处理问题的政策方案时，跨国倡议网络将取得积极的政治效果。
三、案例验证：小武器国际行动网络与小武器问题的治理
小武器的非法贸易和大量扩散是国际安全面临的严重威胁，成为国际社会普遍关注的全球性问题。当前，在世界各地流通的小武器超过了5亿件，达到平均每12个人就有1人拥有一件小武器。国际社会中1990年以来发生的49次重大冲突，就有46次冲突使用这种类型的武器，造成了400万人死亡。几乎可以说，没有哪个国家可以免遭小武器扩散带来的灾难性后果。
小武器的非法贸易和大量扩散，加剧了有关国家和地区的战乱，激化武装暴力，影响和平进程和战后重建工作的顺利进行，助长恐怖主义、贩毒和走私等有组织犯罪活动，构成了对基本人权如生命、自由和安全权利的威胁，对政治、经济和社会等各方面造成负面影响。从某种意义上说，小武器是“真正的大规模杀伤性武器”。20世纪90年代，包括联合国在
内的国际社会开始普遍关注小武器问题，1999年5月，作为小武器领域跨国倡议网络的“小武器国际行动网络”(The Intemafion Action Network On Small Allns，简称IANSA)正式形成，开始试图推动控制小武器非法贸易和大量扩散的国际规范的形成和相关国家政策的改变。
小武器国际行动网络倡导国家采取行动防止、打击和根除小武器各方面的非法贸易。它积极参与联合国小武器大会的筹备会议、发布重要信息、颁布日常报道、推进小武器规范的形成，提出规范的重要内容：建立和完善小武器生产、标识和进出口管理制度，及时收缴和销毁非法枪支等小武器以及建立信息交换机制等。到目前为止，小武器国际行动网络在提升小武器危机意识和提供关于小武器议题的研究和信息等方面取得了一些成功。
但是，目前仍然没有形成关于小武器标识、追踪机制以及控制小武器转让和武器走私等方面的强制性条约。形成于2001年联合国大会上的《行动纲领》是一个非强制性文件，并且这一纲领没有完全包括小武器国际行动网络提出的要求，如控制市民枪支拥有、禁止向非国家行为体转让小武器等。同时从国家实践上来看，小武器非法贩运和过度集聚的局面没有根本改观，在一些国家和地区该问题仍然十分突出，并且东南亚、南亚和太平洋地区的一些国家仍没有参与到规范小武器的进程中来。具体来说，55个国家尚未就执行《行动纲领》的情况向联合国呈交过一次报告，已提出报告的国家中也没有提供足够的数据以评估国家打击小武器非法贸易活动的进展，而且许多国家的协调机构缺乏能力和资源来履行职责。同时国家在生产、转让和销毁小武器等措施方面的力度都不大：首先，目前包括军事类型小武器和商业枪支年生产的数量，估计在750—800万之间，武器生产商遍布全球各地；其次，小武器的转让仍然以不透明的方式进行，即使是支持小武器规范的国家如加拿大、挪威和马里也很少在武器转让中实现完全透明；再次，在小武器的销毁方面，尽管每年大约销毁43万件军事类型的小武器，但是销毁的数量仍低于每年新生产的小武器数量。
那么，为什么小武器国际行动网络在推进小武器问题全球治理方面成果不显著呢?哪些因素限制了小武器网络有效性的发挥呢?下面我们运用上文提出的三个概念来具体分析影响国际小武器网络有效性的条件。
1 政治机遇结构
小武器国际行动网络正式建立之前，联合国大会等国际会议就小武器问题进行了一些相关讨论，这些会议讨论使得小武器议题受到越来越多的关注。90年代中期，小武器成为了联合国大会上国家声明中不断提出的一个议题，在这些会议上小武器开始以普通的术语而不再是专业性的技术术语进行讨论，并且问题本身和问题的解决方式也开始得到越来越具体的讨论。到2000年联大第55次大会的普遍讨论时，提及小武器的国家声明数目增加到78个，占到了83.9％。这些数据表明了国际社会对关于小武器议题的意识不断增强，为小武器国际行动网络推进小武器规范的建立和发展提供了有利的政治机遇。1997年12月10日，在国际禁雷运动接受诺贝尔和平奖的同时，发展小武器国际行动网络的会议在华盛顿召开。一些人认为国际禁雷运动的成功和渥太华条约签署会议也是小武器国际行动网络的政治机遇，他们认为这将鼓励跨国活动家建立小武器行动网络，获得来自于媒体和决策者以及全球公民社会的极大关注。
这些政治机遇促进了2001年7月9日联合国小武器会议在联合国秘书长的主持下召开，会议建立了《从各方面防止、打击和根除小武器和轻武器非法贸易的行动纲领》，提出了小武器治理的目标和各项措施，形成了小武器国际行动的基石。
但是，小武器国际会议召开后两个月爆发了“9·11”恐怖主义袭击事件，使得小武器国际行动网络面临的这些政治机遇发生改变。“9·11”事件及其巨大的影响给小武器国际行动网络投上巨大阴影。首先，恐怖主义战争造成国家重新强调国家安全，这种考虑要求国家在保障自身安全的环境下去考虑小武器问题。这样，小武器议题在国际议程上的重要性减弱，大规模杀伤性武器话语重新成为国际社会的显著议程，随后爆发的伊拉克战争、阿富汗战争以及伊朗核问题等都加剧了这种形势。小武器国际行动网络治理小武器问题的资金和能力受损。其次，这种国家安全考虑和反恐战争中布什政府“支持或反对我们”(With us or Against us)的态度也减少了非政府组织和中小国家活动的自由，限制了非政府组织在国际政治中的影响。这种严峻的政治环境深刻制约了小武器国际行动网络发挥有效性。
2 动员结构
小武器国际行动网络是由来自120多个国家的800多个与小武器相关的非政府组织组成的伞状网络，包括国家枪支控制机构、妇女机构、研究所、援助机构、人权组织等。与促进地雷议题的国际禁雷运动这一倡议网络(国际禁雷运动由来自90多个国家的1400多个非政府组织构成，并以人权观察、国际红十字会、残障国际等具有重大影响的非政府组织为核心)相比，小武器国际行动网络中组织的数量和规模有限。
同时，小武器国际行动网络对目标优先项的开放性和共同目标的缺乏导致网络难以形成明确和强有力的信息，也削弱了小武器国际行动网络产生政治影响的能力。小武器国际行动网络要求成员如果不是支持小武器国际行动网络的全部目标的话，至少支持其中一个目标，不反对小武器国际行动网络的其他目标和不倡导小武器国际行动网络反对的观点。换句话说，网络成员只需支持小武器议题的一个目标如控制小武器生产或加强小武器转让的透明性，而不必支持小武器规范的所有目标。这种对目标优先项的开放性拓宽了网络成员的范围，但是缺乏共同目标的现实从根本上阻碍了网络的深入发展。
小武器国际行动网络设置了秘书处、促进委员会(the Facilitating Committee)和咨询委员会(the Reference Committee)等固定机构，这些机构代表小武器国际行动网络在国际会议和谈判中发表观点。这种网络结构有利于信息的一致性，但限制了网络成员之间的交流，限制了网络成员的主动性，影响了网络的实力。
3 框定
框定是一个表述和生产“意义”的非中性过程，在这一过程中，议题的某些内容和方面被强化，而另一些内容和方面则被忽略。在小武器国际行动网络推进小武器规范形成的过程中，小武器的人道主义影响，如对平民的伤害和战后影响等方面被相对忽视，小武器议题被框定在军事控制框架之下，这实际上阻碍了小武器规范的形成和小武器问题的治理。
小武器造成了严重的影响，它导致了战争中绝大多数人直接死亡，其比例大概在60％～90％之间，而其导致的间接受害者更是直接死亡数目的几倍。每年死于小武器的人数高达50万之多，其中80％都是妇女和儿童。但是，小武器国际行动网络把议题框定在军备控制框架内，强调小武器的供应方面，较少关注武器的人道主义影响和对小武器的需求方面。关于小武器议题的辩论和谈判从一开始其关注点就几乎完全集中于美国、北美和欧洲的武器
出口，主要是武器供应链上的各点：从生产、拥有、库存、到交易。这种框定导致小武器国际行动网络的重点是小武器的识别、追踪和出口控制等方面，而不是小武器战争的实践和后果，从而很少对获取小武器与小武器对社会秩序稳定等方面的影响之间的具体因果关系或依赖关系进行细节分析，也没有对推动国家、非国家行为体和平民获取小武器的需求原因进行细节分析，而是将这些方面放在武器控制框架内进行简略处理。
这种框定必然无法超越具体文化或政治环境下的信仰体系和生活世界而产生共鸣，同时它也无法找出问题的罪魁祸首，提出有力的解决方案，从而严重影响了国际小武器网络的有效性。
总的来说，关于小武器国际行动网络的分析证实了政治机遇结构、动员结构和框定在解释跨国倡议网络有效性的重要意义。其中，政治机遇结构的存在对于小武器国际行动网络的形成和发展十分关键，但是这些机遇机构本身是变化的，它作为一种环境因素不能自动转化为跨国倡议网络发展的动力。而动员结构和框定过程是跨国倡议网络抓住有利政治机遇获取政治影响的关键，它们可能将有利的机遇转化为组织良好的、有效的跨国活动。在国际小武器案例中，正是反恐战争后的政治局势和小武器国际行动网络的目标开放性和固定组织结构以及军备控制框定导致了小武器网络的影响有限。
四、结论
作为全球治理的重要层次，跨国倡议网络不仅会影响全球治理的观念基础和价值规范，推进全球公民社会的形成，还会影响和塑造全球化时代主权国家的相关决策，因而关注跨国倡议网络在什么时候以及在什么条件下发生作用，是当前国际关系研究的一个重要课题。本文运用社会运动的三个概念分析并验证跨国倡议网络有效性的条件是一个初步尝试，提出政治机遇结构的存在对跨国倡议网络的形成和发展十分关键，但不是跨国倡议网络取得成功的充分条件，而动员结构和框定是跨国倡议网络抓住政治机遇结构实现积极影响的关键。
从理论上看，“结构一行为体”(Structure-Agent)之争是国际关系研究中的一个基本命题，这在研究跨国倡议网络这样具体的国际关系问题中也表现出来。政治机遇结构、政治动员结构与行为体的框定策略在跨国倡议网络发挥有效性的过程中都起了作用，前两者代表了结构的力量，机遇结构是外部结构，动员结构是内部结构，框定策略则代表了行为体自身的能动性。因而本文的研究对于推进“结构一行为体”的国际关系争论也具有一定的意义。不足的是，政治机遇结构、动员结构和框定三者到底哪个更重要?在什么条件下更重要?能否建立关于跨国倡议网络有效性条件的中层理论?本文未能就这些问题进行探讨，这可能是下一步研究的重要方向。