以垄断领域开放程度最高的电信行业为观察窗口，可以看到，电信民企的业务开展都是随着政策开放程度逐步进行的，它们的很多创新业务乃至整个行业的技术发展却也因政策限制而被长期搁浅
截至记者发稿的6月26日，离国务院要求各垄断领域在上半年出齐鼓励和支持民资的 “非公新36条”细则的大限还有4天，电信领域的相关细则仍未露面。这个公认为技术创新最活跃，因而比能源、电力、烟草等传统垄断行业开放程度更高、更具市场化色彩的行业，在向民营资本进一步开放方面，仍然显得相当慎重。
尽管如此，跻身于这个领域的民营企业仍然抱有这样一个期待：技术创新趋势的倒逼，或将推动民资入驻基础电信领域的政策实现真正意思上的破冰。事实上在开放政策真正落实之前，它们的生存空间是如此狭小而脆弱。
政策壁垒使民企踯躅不前
“我们业务的开展都是随着政策放开程度逐步进行的。” 作为国内最早一批进入电信领域的民企，263网络通信副总裁张靖海曾在公开场合这样说，估计很多电信增值服务商对此都有同感。或许在他们心里，这样一句话更切合实际却不适合在公开场合表达：我们的很多创新业务、创新机会因为政策的限制而被长期搁浅或胎死腹中。
成立于1999年的263（当时名为“北京首都在线科技发展有限公司”），是国内首批拥有国内多方通信商用试验许可牌照的电信增值服务商之一，其主营业务包括企业通信、增值通信和海外互联网综合服务。其中，企业通信包括企业邮箱、263ET（网络视频电话）、短信、传真、呼叫中心、企业会议等，主要基于中小企业市场；增值通信包括VPN虚拟专网、95050多方通话、96446 IP长途转售等，是与基础电信运营商合作的转售、增值服务；海外互联网综合服务则是针对海外华人市场提供VoIP网络电话和IPTV网络电视等业务。
与大多数民营通信企业一样，263的发展一直深受电信行业的政策调控、信息技术的革新、用户需求的变化这三大因素影响。
中国的电信行业向来被称为垄断行业，基础电信业务领域目前呈现中国电信、中国移动和中国联通“三足鼎立”的格局。增值电信业务领域，如IP长途、电子邮件、多方通话、数据中心等业务领域，则已有不少民营企业进入。据工信部统计，在我国目前持运营牌照的2.2万多家增值电信企业中，95%以上是民营企业。民企进入电信行业除集中于增值电信业务范围内之外，多采取与中国移动、联通等大运营商合作的模式，尝试在“垂直领域”、“局部市场”中寻找机会，而不是以竞争的姿态进入。
2010年5月，国务院13号文件《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中写道，将鼓励民间资本参与电信建设，鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营市场。2010年7月的《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》要求工业和信息化部、发展改革委、国资委、商务部来负责13号文件中对于鼓励民间资本参与电信建设的要求。但时至今日，民资入驻基础电信领域依然没有取得实质性进展，仅仅通过参股形式占据较少的比例，即三大运营商本身都是上市公司，30%是社会资金，包括民间资本以及外资。
在技术融合成为发展方向的信息服务领域，进入基础电信领域缺乏明确的政策呼应，已成为民营电信企业创新和发展的桎梏。
当年在选择发展道路时，263董事长李小龙认为，电信市场上中小企业对服务要求是比较高的，运营商只能够做到规模服务，也就是说这里存在缝隙市场。但是这个市场很小，运营商无法在这中间提供更进一步的通信服务，263要把握的正是这个缝隙市场。由于网络设施和基础电信业务领域一直由“国字头”电信运营商所掌控，263耕耘这个缝隙市场的方式，是租用电信运营商的网络线路及其他硬件资源，根据市场与用户的需求，将这些资源进行多元化、个性化的加工，再转售给目标客户。在国外，像263这类企业是典型的“虚拟运营商”。而在国内，由于缺乏政策的相关呼应，众多和263类似的公司，都只能在运营商屡屡重组、主营业务处于灰色地带等市场环境的不确定与变动中谨慎地寻求利益平衡点和发展空间。
早期的263网络通信业务是以邮箱服务起家。从2003年开始，IP通信技术开始在全球蔓延，这种技术大大降低了民营企业成为运营商的门槛，这也让263找到了进入语音市场的捷径。2003年4月，263率先与前北京网通合作推出96446 IP长途电话业务，开始在语音通信中进行探索。对此263创新地提出“主叫计费”模式，并取得成功，迅速占领市场，取得了百万级用户群，收入规模急剧增长。在最高时期，96446每月能给263带来上千万元的收入，成为公司多年的重要业务。263随后还推出了VoIP网络电话、IPTV网络电视等基于IP技术的新业务。但纵观整个中国通信市场，基于IP的业务创新基本只是昙花一现，仅存的试点性质的业务，也难有大的发展。其中原因，在于IP业务触动了基础电信运营商的利益，因此国内对IP电话落地运营，以压制为主。用一位业内人士的话来说：“毕竟宽带控制在别人手里，就像路不是你自己的，车造得再好也要看让不让你走。”
因为国内业务的低迷而沉寂了一段时间后，263在2008年底又做出了一个让外界震惊的举动：入资美国电信运营商iTalk Global Communications，开始进军海外市场。iTalk在北美VoIP网络电话运营商中一直排名前三，在北美华人市场中占据第一。事实上，通过这次入资，263“借船出海”，绕开国内的政策壁垒，在海外一举杀入向往已久的基础通信业务。而在入资完成之后，iTalk加快了海外扩张的速度，目前已经进入了澳大利亚、韩国以及东南亚市场。
在李小龙的布局中，未来263最大的市场还是在国内，他认为，中国电信市场的放开只是时间问题。通过收购iTalk，能够弥补263在语音业务上的不足，补足了公司基础通信业务的这一重要环节。海外练兵VoIP业务，也是一个等待政策放行的信号。
与263一样，北京世纪互联数据中心有限公司也是一家依靠于运营商带宽的资源型企业，尽管这家成立于1999年的企业如今已贵为中国最大的IDC(数据中心)服务商，纳斯达克上市公司，但依附于运营商资源的生存模式，让其创始人陈升始终有难以长治久安的感觉。
早期计算机系统体积非常大，占用空间同时运行和维护也都很复杂，需要在一个特殊的环境中运行。环境中的制冷和温度控制都需要专门的计算来完成。上世纪80年代，微机开始普及，大量计算机被部署到世界各个角落，但很少有人关心对这些计算机的运维要求。然而，随着IT运维变得越来越复杂，数据丢失现象越来越普遍，产生了对于网络接入以外的电信增值服务的需求。陈升抓住这个机会创立了世纪互联。世纪互联由最开始的提供网络接入，转向提供包括网络接入、数据中心运维服务及网络增值服务等在内的各种服务。
早期民营 IDC企业的生存与发展可以说与运营商相生相伴，想要发展基础服务，必须从运营商手中租赁带宽。而如今，世纪互联们面临非常尴尬的处境。互联网在中国的爆发式增长也使得IDC成为香饽饽，三大运营商们相继进入这一市场，民营IDC们既要与中国电信和中国联通这样的电信级IDC服务提供商竞争，又要从运营商手中购买大量的带宽资源。而且，带宽租赁成本一直占据了很高比重。
互联网评论员谢文曾这样解释IDC市场为何难见到大企业：“大家为了躲避比较高、比较贵、服务比较差的我们叫电信的嫡系IDC，就去找民营IDC。民营比较便宜，态度比较好，比较专业，但是民营IDC为什么不能脱颖而出，在于它一方面用低价揽市场，一方面又要去通过种种灰色手段从电信骨干线上获取带宽。这种双重压迫下也很难成长起来。”其实这个解释，几乎可以通用于整个电信增值服务市场。
在这种不对等的竞争中，仍有不少民营IDC找到了自己的生存空间。陈升相信，中国的通信行业一定需要中立的通信基础服务企业。例如南电信、北联通之间宽带的互联互通问题，就正是世纪互联等民营企业为其提供了解决方案。陈升也相信，当前的三网融合同样也需要第三方民营力量，他希望民营增值电信企业在这一进程中可以发挥应有的作用。2011年8月，世纪互联宣布将在全国范围内自建1.5万公里的光纤网络，整体流量为160G。这被业界解读为摆脱运营商带宽依赖的一种尝试。不过在目前民营企业进入电信基础业务领域的政策尚未明朗的情况下，世纪互联并未透露该项目的建设模式。很可能，陈升抛出这一计划，是基于对电信领域开放政策的某种预期。
与263这类虚拟运营商一样，民营IDC们同样难以避免政策环境不明确、不稳定的影响。2009年12月16日，工信部颁布《关于进一步深入整治手机淫秽色情专项行动工作方案》。这次扫黄行动，以运营商为主导。运营商作为企业而充当执法机构，采取的是一刀切的办法，暂停所有SP（接入服务商）企业计费，结果导致大量依附于运营商产业链上的SP、CP（内容服务商）倒闭，这些小企业倒闭殃及IDC。客户的流失，加上行业监管的收紧，IDC行业也出现倒闭潮。而事实上，SP、CP、IDC中不乏规范经营者，但它们无处申辩。工信部、运营商此举也因为缺乏法律依据而备受指责。
毫无疑问，相关法律的滞后，已成为制约包括运营商在内的整个电信行业发展的最大桎梏。由于相关法律的缺位，信息产业经常发生工信部、文化部、新闻出版署多个“婆婆”互掐的闹剧，政令不一，让企业无所适从。法治缺失之下的类似于“扫黄”这样非制度性的、整风式的管理方式，对整个行业的伤害是不可估量的。而作为整个产业链中的一环，运营商的利益也不可避免受到损伤。
作为电信行业基本法的《电信法》，我国从1980年开始起草，并于1988年列入国务院年度立法计划。1998年和2003年分别列入第九届和第十届全国人大常委会立法规划，并列为第一类立法项目。到2004年底，关于《电信法》将要出台的传闻不绝于耳，但直到今天，《电信法》依然“难产”，整个行业的法律支撑只有一个在2000年９月颁布的《中华人民共和国电信条例》。纵观《条例》，弊病之一是行政力量大于市场力量，包括通话资费等本应市场化的服务却一般采取政府定价或政府指导价，这势必会影响到电信行业的市场化程度。对这一点，运营商应该痛感最深；弊病之二是事前管制多于事后管制，《条例》很多章节都在讨论准入制度，这就抬高了行业门槛，间接地促成垄断。如果说运营商垄断桎梏了民营企业的发展，残缺和滞后的法律则是促成和保护垄断的最重要因素。
市场垄断扼杀创新活力
一位研究IT市场的专家从263、世纪互联们与国际同行的差距，敏锐地感觉到了中国与发达国家的整个信息技术和产业差距。“在云计算浪潮下，IDC领域已经发生了根本性的变化，一些传统的业务进行了优化，同时也增加了很多云计算特有的产品。美国的很多主机商已经可以为企业提供云数据中心产品，而国内的大多数企业还停留在传统的虚拟主机和VPS（虚拟专用服务器）业务上。”
不要小看了这一差距。目前，欧美市场正发生着深刻变化，这是电信业的一场革命，电信IP化，软件“云”服务化是这场革新的基础，推动欧美企业模式的升级和换代。按照IT分析公司Gartner的观点，通信产业的未来方向是UCC（统一协同通信），即以SaaS（Software as a Service，云应用服务的简称，是指供应商直接提供用户需要的应用服务，最终用户通过互联网就可以使用，不需要其他特别的设备或是网络配置）模式提供企业统一通信服务。整个服务以“云”计算的SaaS模式提供给用户，这需要一个高并发、高可靠的软件平台的支持，而且要支持实时性的协作需求，需要企业长时间的开发与积累，不可能一蹴而就，也就是需要持续的改进与升级，才能最终符合UCC软件服务平台的要求。
而在国内，通信市场的垄断已经严重制约了从设备制造商、软件开发商到软件运营商的技术升级换代。现在，欧美语音技术已经全面IP化，企业大都开始从IT自建到IT外包给“云”服务企业的转型，而在国内，企业IT及内部流程软件管理与通信统一整合还没有开始，这是因为，在市场上，通信被垄断，成本居高不下，运营商们无需进取，新的模式缺乏成熟服务商，企业只能大量自建IT，也许用不了多久，我们的企业从成本、效率上，会被其他率先使用UCC的国家的企业打败，这时“中国制造”将失去市场，也许直到那时我们才能真正反省中国电信业的垄断市场。但到那时，或许为时已晚。中国电信市场不可能一直封闭下去，一旦开放，受到冲击的恐怕不仅仅是电信运营、制造市场，当国外企业携同新的UCC服务模式进入中国，整个软件服务与IT服务行业恐怕也会受到较大冲击。
对创新资源的垄断不仅是社会财富的一种配置不当，更严重的是将导致国家信息产业战略的停滞。因此国家发改委经济体制改革研究所史炜认为，对民间资本开放基础电信业不仅仅是一个竞争市场建立和完善市场法治的问题，更是中国如何缩小与发达国家技术及产业差距的一个极具迫切性的问题。在基础电信服务普遍化的背景下，传统业务盈利能力的下降必然要依靠开放市场来刺激新业务的形成和发展。欧美发达国家开放电信市场正是基于这一点而实施的，只有开放传统业务，才有可能推动新业务的形成。至1990年美国提出“信息高速公路”战略时，电信业市场的开放已不再是传统的竞争问题和基础电信问题，而是技术、市场、跨行业的融合问题。
中国信息产业的发展历程也充分证明了一点：只要对民资开放，就一定会有创新和繁荣。在中国互联网产业发轫之初，由于政策的宽松，涌现了一批像新浪、百度、腾讯这样发展迅猛的互联网企业。倘若这一次电信业的开放政策能真正落到实处，信息产业的第二个黄金年代呼之欲出。因为，像263、世纪互联这样的民营企业早已蓄势待发。