编者按：
5月乐视超级电视的发布让人们对三网融合将如何改变生活有了更直观的感受，多屏合一等技术也让人们对移动互联网时代的工作生活方式有了更多的期待，三网融合的脚步越来越近了。自2010年1月国务院决定加快推进三网融合以来，按规划今年应是总结试点经验、开始全面推广的头一年。然而众所周知，我国三网融合的发展这几年一直磕磕绊绊，而其中的主要障碍并不在于技术。如今，“广电”已成“新版广电”，“国网”也已获批组建，IPTV与OTT的竞合之争热火朝天……我国的三网融合此后将如何发展？本期专题试图对三网融合的发展态势稍作梳理，以供参考。
【摘 要】至2013年，我国三网融合进程已过半，但是三网融合相关产业领域相对失衡的发展态势尚未得到有效调整。对此，分析了我国三网融合发展的内在逻辑和实践轨迹，研究了我国三网融合在实践层面迟滞的原因，指出相关行业管理部门只有从体制和政策等层面进行及时、积极、有效的调整，才能有效地推动我国三网融合的顺利发展及其战略目标的圆满实现。
【关键词】三网融合 产业政策 移动互联网 IPTV OTT
三网融合是我国信息传播产业领域在互联网发展阶段的重大事件之一。之所以说这是一个重大事件，主要是因为其所涉及的产业领域、所预期的产业规模、所围绕的基础技术在我国信息传播产业领域均占有重要位置。在我国三网融合启动之初，据国务院三网融合领导小组专家组组长、中国工程院副院长邬贺铨估算，三网融合启动的相关产业市场规模巨大，将超过6 000亿元人民币，其中包括电信宽带升级、广电双向网络改造、机顶盒产业发展，以及基于音视频内容的信息服务系统建设的有效投资，估算达2 490亿元；可激发和释放社会的信息服务与终端消费近4 390亿元；数字内容开发制作、机顶盒生产与安装等将新增就业岗位达20万个。他认为，由此推动的固网宽带业务将拉动GDP增长0.8%[1]。
但是，在我国三网融合的最初三年，并未看到其对我国信息传播产业起到预期的巨大拉动作用。因此，应该清醒看到，三网融合所涉及的产业领域、所预期的产业规模、所围绕的基础技术等三方面在我国信息传播领域并非具有一成不变的重要地位。随着我国信息传播技术的发展、产业政策的变化以及产业格局的变迁，三网融合发展的内部和外部条件均在发生深刻变化。这种深刻变化的出现给我国三网融合产业政策提出了新的调整要求。
1 内在逻辑：完整的发展战略预期
2010年1月13日，国务院常务会议决定加快推进电信网、广播电视网和互联网的三网融合进程[2]。自2010年年初开始，在我国三网融合发展战略、三网融合技术和业务形态明确之后，三网融合相关政策的设置和调整已成为我国三网融合发展战略中极为重要的一环。在融合技术和产业结构之间，产业政策的重要性不可小觑。笔者认为，我国三网融合政策有两个方面值得深入研究，一是其内在逻辑，二是其现实轨迹。内在逻辑主要是指其应然的取向，现实轨迹主要是指其实然的轨迹。我国三网融合政策的应然层面和实然层面之间必然存在这样那样的差异，而厘清它们之间的差距与矛盾并辨明其内在原因则显得极有必要，这将能为我国三网融合产业政策调整提供可资借鉴的思路。
就我国三网融合发展来说，政府为其设置的发展区间为2010—2015年。在这六年之间，我国的三网融合政策为相关产业实践设置了非常明确的发展目标：2010—2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点，探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。2013—2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合发展，普及应用融合业务，基本形成适度竞争的网络产业格局，基本建立适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。从中可以看出，我国三网融合政策体系从业务、产业、体制和监管等方面为三网融合发展提出了明确要求。也就是说，我国三网融合发展所要完成并不仅仅是业务、产业层面的目标，还包括体制、监管等方面的目标，而两者是相关联的。只有在2015年底将各个层面的发展目标顺利完成，我国三网融合才算完成了其应有的历史使命。如果业务、产业、体制、监管等任何一个目标不能完成，我国三网融合的战略目标都不能视为圆满实现，并将对我国三网融合进程的推进造成重要影响。
2 现实轨迹：失衡的产业发展路径
2013年对于我国三网融合进程而言是至为重要的一年，一方面，这一年我国三网融合应取得其应有的实质性进展，并应在完成试点经验确认后开展全面推广工作；另一方面，我国三网融合进程三年多所累积的问题也正在更为集中地呈现出来。因此，当前我国对于三网融合进程的推进，既要按序推进，又要解决问题。
2013年，工业和信息化部应组织实施三网融合推广阶段的工作方案，推动三网融合从试点进入全面推广阶段。同时，国家新闻出版广电总局则将制定2013—2015年三网融合规划，计划到2015年底，全国县级及以上城市有线电视网络将全部实现数字化，并具备互联网接入服务，以及各项网络服务功能。有观点认为，两大部门对于三网融合进程的共同推动意味着我国三网融合在2013年将获得提速发展[3]。但是，从2013年我国三网融合发展态势来看，尽管电信业和广电业分属工业和信息化部、国家新闻出版广电总局管理，不过由于电信业和广电业在以上两个部门中均非最为核心的构成部分，这使得三网融合发展在这两个部门中的重要性都已相对降低。
此外，中国广播电视网络有限公司（简称“国网”）何时能够正式成立和开始运营也一直是社会公众所关注的话题，因为国网公司的正式成立被视为我国三网融合发展进程的一个重要支撑点和标志点。有观点认为：“国网公司的成立以及后续发展情况直接影响到三网融合产业格局，其与现有三大电信运营商的市场较量是2013年三网融合的看点之一。”而国网公司的定位则被认为包括五个方面：网络互联互通——骨干网和各地分配网在物理上相连接；技术互联互通——统一技术标准，分发调度跨域业务；业务互联互通——各台节目和各行业内容跨域传送；运营互联互通——统一结算跨域业务，产业链利益分成；管理互联互通——统一管理网络业务，确保内容安全[4]。但在2013年，尚看不到国网公司能够快速崛起、具备全程全网运营能力的迹象。放眼2013年，可以想见国网公司仍是一枚不能对我国三网融合大局起到决定性影响的战略棋子。
回顾历史，可以发现，互联网的大规模商用使得“三网融合”的概念在我国随之出现。1997年4月，国务院在深圳召开全国信息化工作会议，首次提出三网的概念——广电网、电信网和计算机网的“三网合一”。1998年3月，以原体改委体改所副所长、时任粤海企业集团经济顾问王小强博士为首的“经济文化研究中心电信产业课题组”，提出《中国电讯产业的发展战略》研究报告，随后我国展开了“三网融合”发展大讨论。但在1999年，国办发[1999]82号文却规定“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务，对此必须坚决贯彻执行”。由此，在实践领域三网融合进入冷冻期。
此后，国家在政策层面对于推进三网融合发展的呼声逐渐提高。2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出“……促进电信、电视、计算机三网融合”，三网融合首次写入中共中央的文件。2005年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’，健全信息安全保障体系”。2008年，国办发[2008]1号文提出，加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进“三网融合”。2009年，国办发[2009]26号文提出，落实国家相关规定，实现广电和电信企业的双向进入，推动“三网融合”取得实质性进展。这种持续不断的呼声在2010年结出了硕果。至2010年1月13日，国务院常务会议通过《推动三网融合的总体方案》（国发[2010]5号文件）。由此可见，自1997年至2010年，这十余年间，三网融合一直是我国社会各方高度关注的信息传播发展相关议题。
但是在2010—2013年的三网融合发展实践中，“三网融合”这个昔日曾经炙手可热的概念却逐渐淡出了公共视野，不再成为一个能够引起产业和媒体高度关注的热点问题。三网融合这个重要的产业问题从产业热点到产业冷点的发展轨迹所包含的深刻历史原因，值得深入探究。笔者认为，这其中的原因有二：一是我国三网融合实践的推进慢于政策预期，二是信息传播技术发展的进程超过了我国三网融合产业实践的发展步伐。对于我国三网融合产业政策而言，由于其本身没有按照预期形成具有充分协调力度和调整弹性的政策空间以及时推进三网融合的发展，我国三网融合环境逐渐发生了迟滞其发展的变化。
3 发展态势：可能的产业政策调整方向
基于以上对我国三网融合政策逻辑和轨迹的认识，笔者认为，我国三网融合在实践层面的迟滞动因主要体现在以下五个方面：
一是在体制层面，能够统筹我国三网融合发展的统一融合监管体系尚未形成。在融合监管层面，形成统一的融合监管法律体系和融合监管组织体系，是推进信息传播融合产业发展的最为有效的方式。在美国，1996年《电信法》的施行，为美国三网融合扫清了法律障碍，美国联邦通信委员会成为美国对广播电视、电信业务进行管理的独立监管机构。在英国，2003年《通信法》通过后，英国融合监管机构Ofcom成立，替代了原有的5家相关行业的监管机构。作为一个在法律上具有独立地位的机构，Ofcom的收入主要来自发放牌照的收费，还有部分政府补助金。这在一定程度上保证了它不依赖于任何政府机构与经济实体，从而进一步确保其独立性。在韩国，2007年12月28日，韩国国会通过一项允许开展IPTV服务的法案，允许电信运营商通过宽带网络播放电视节目和电子商务等互动服务。2008年2月29日，韩国对通信业及广播电视行业的现有管制框架进行了重大调整，新的监管机构——韩国广播通信委员会正式成立。而在我国三网融合的推进进程中，统一的融合监管机构尚未能形成，也就无从发挥其应有的协调作用。
二是在政策层面，电信业、广电业和互联网业在三网融合领域的发展力量尚未在产业政策上被充分释放。由于电信业、广电业和互联网业不能将各自力量较为充分、及时、互补地投入到三网融合领域之中，从而在客观上造成了我国三网融合的进展缓慢。另外，从行业监管的角度来看，电信业和广电业之间业务双向进入还需要国家相关监管部门向双方颁发许可证。工业和信息化部部长苗圩认为：“技术已经部分解决了（双向进入）这个问题，但是还是有一个资质的认可。任何一个公司要经营广电的业务，还是要取得广电的许可；同样任何一个公司要经营电信的业务，也需要我们部的许可。”[5]从这个方面来看，虽然随着互联网的兴起，三网融合业务形态在技术层面已了无悬念，但在三网融合中电信业和广电业要推行双向进入还需要取得监管部门的经营许可，这也并非轻而易举之事。
三是在产业层面，我国电信业和广电业之间在三网融合领域的产业关系尚未进一步理顺。从产业层面来看，不同产业领域力量的整合和协调仍是一个大的问题。按照产业逻辑来看，我国三网融合进程应该以互联网为核心、以市场力量为依托、以网络安全为原则来推进，但是前两种产业力量并未在三网融合政策体系中得到充分体现。吴纯勇认为：“从各方面情况来看，互联网都是三网融合的核心力量，电信运营商更有能力推动三网融合，广电运营商应该寻求差异化竞争方向。”[6]该观点可谓点到了问题的实质。
四是在技术层面，新的信息传播技术的兴起已对三网融合技术形成了旁路作用。从技术层面来看，随着移动互联网的快速发展以及物联网、云计算、大数据应用的推广普及，随着OTT TV等新兴业务形态的兴起，IPTV业务在整个信息传播发展领域中的重要性正在逐渐下降，其直接原因在于电视屏和计算机屏的重要性正在逐渐下降，而移动智能终端屏的重要性则在不断提升。据统计，2012年北京地区电视机的开机率已跌至30%，而这一数据在2009年还达70%。来自中国和美国的两份调查数据显示，年轻一代正在出现“不看电视族”，电视机对于热衷手机和Pad的他们已经可有可无。国内调查机构艾瑞咨询的数据显示，国人观看电视的时间在逐步减少，观看电视的人群开始呈现“老龄化”，主流人群已在40岁以上[7]。从这个角度来看，我国三网融合政策应做出相应调整，即在三网融合之中充分考虑移动智能终端的技术因素，否则，如果只是在传统电视屏和台式计算机屏之间挖掘市场需求，则将失去其移动互联网时代不可多得的发展机遇。
五是在网络层面，移动互联网服务和应用的广泛普及使其进一步成为信息传播产业的核心领域，与此同时，数字电视网络对于信息传播产业发展的拉动作用未能得到充分体现。从网络角度来看，当前，我国三网融合所依据的是新一代宽带通信网络、数字电视网和下一代的互联网。但是互联网和移动通信网的发展速度显然快于数字电视网络的发展，这使得我国三网融合在技术和网络层面失去了迅速发力的先发优势。而在运营管理、市场竞争和客户服务等方面，我国数字电视系统的发展也相对滞后。因此，我国三网融合发展在产业结构相对失衡的状态下想要进行更为深入的融合，其难度已加大。
目前，虽然我国三网融合进程已过半，但是三网融合相关产业领域失衡的发展态势并未得到有效调整。笔者认为，我国相关行业管理部门只有从体制和政策等层面对三网融合运行体系进行及时、积极、有效的调整，才能协调各方力量，更为有效地推动三网融合的顺利发展和三网融合战略目标的圆满实现。
参考文献：
[1] 熊金超. 我国三网融合产业前景广阔 规模将超过6000亿元[EB/OL]. （2010-11-04）. http：///info/2013-04/14/c_132306705.htm.
[5] 工信部部长：三网融合中互发牌照仍有必要[EB/OL]. （2013-04-01）. http：//tech.sina.com.cn/t/2013-04-01/16598201410.shtml.
[6] 工信部与广电总局合力提速三网融合[EB/OL]. （2013-04-14）. http：//news.xinhuanet.com/info/2013-04/14/c_132306705.htm.
[7] 张钦. 去年北京地区电视开机率降至30%[EB/OL]. （2013-02-03）. http：//bjyouth.ynet.com/3.1/1302/03/7803721.html.