摘要：由于央地利益发生分离，地方政府并未严格执行中央政策，而是根据政策完备度、冲突程度和处罚力度等因素来选择具体的执行策略。尽管政策执行不当会导致规制失败、削弱中央权威，但由于地方政府享有信息优势，并可通过既成事实倒逼中央政府，导致中央的惩处威胁不可置信，地方政府依然可能会悖逆中央意志不严格执行中央政策。
关键词：中央政府地方政府政策执行政策软约束
中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1673-8330（2014）06-0102-10
在过去相当长的时间里，政策执行者被假设为政策制定者的“传声筒”，政策的制定而非政策的执行才是人们的关注重点。遗憾的是，无论是招商引资涉及的环境保护、能耗标准、土地供给、税收减免等，还是房价调控、区域市场协调、产业调整、耕地保护、信贷控制、质量检测、知识产权保护、反不正当竞争、煤矿治理等诸多方面，都可以发现诸多经济政策未得到地方政府的严格执行。
就政令不畅通之现实，中央亦曾多次强调政策执行力之重要。比如2009年召开的中央纪委会特别强调要促进土地政策、环境政策的贯彻落实，要“坚决纠正有令不行、有禁不止的现象，确保中央政令畅通”。①国务院纠风办更明确指出要确保中央政策不折不扣地执行到位，“着力解决‘上有政策、下有对策’的问题，确保政令畅通。对有令不行、有禁不止、顶风违纪的典型案（事）件，要严肃查处、公开曝光”。②温家宝总理在2010年政府工作报告中再次强调，要努力提高政策执行力，做到令行禁止，各地区、各部门“对中央的决策部署要执行有力，绝不允许各自为政”。③中央也多次对地方违法违规施以惩处，典型者有如铁本事件、内蒙古新丰电厂事件、河南龙子湖小区等。实践案例和政府文件都证实政策执行不力之普遍存在，但大量相关文献和经验总结却强调，中国改革的成功在于政治集权确保了政局稳定与政令畅通。④财政分配、人事任免能确保中央有效控制地方政府与地方行政官员，政令上传下达并非难事。有学者就指出，“在中国这样一个中央政府高度集权的国家，即使中央政府和地方政府存在利益冲突，如果中央政府愿意的话，它也可以通过各种方式使地方政府行为符合自己的政策意图”，地方政府“除了服从之外几乎别无选择”。⑤那么，在给定中央高度控制能力的前提下，中央政策为什么会不时地失去其约束力，中央政府为什么会容忍而非惩处地方政府政策执行不力呢？
一、中央政策的地方执行策略考察
中央政策无非要求地方政府积极做某项事情，或者禁止地方政府做某项事情。地方政府积极有效执行方能形成“政令畅通”，拒绝执行与不完全执行就会导致“有令不行，有禁不止”的政策梗塞。在多层级的政府框架下，地方政府的利益偏好与中央立法和社会偏好的契合度决定了地方政府的具体执行策略。⑥马特兰德（Matland）认为，政策执行取决于政策明确性与冲突性，所谓明确性是指政策制定的明晰程度，其与契约理论的完备性颇为类似，故可称之为政策完备性。⑦政策明确性越低，地方政府的可变通空间就越大，地方政府更容易违反中央旨意。政策冲突性则是指央地利益函数的契合度。政策冲突性越大，严格执行地方政府就需耗费更多的执行成本或者遭受更多的利益削减，如此地方政府就越有可能不严格执行。政策冲突性和政策完备性的不同组合会使地方政府采取不同的执行策略，包括行政性执行、政治性执行、试验性执行和象征性执行四种执行策略。⑧
在马特兰德的冲突性—明确性分析框架下，有学者添加了政策重要性、信息对称性、正负激励程度三因素，并将地方政府的策略选择分为两阶段：首先是确定中央还是地方的主导地位，其次是政策执行策略选择。然后他们将地方执行策略分为公然违反、选择性执行、象征性执法、严格执行、诱致性执行等多种方式。⑨笔者认为，将政策执行策略划分为两阶段并不切合实际，无论是中央主导还是地方主导，地方政府会同时考察各因素的影响，而不会将谁占主导作为首要因素进行考虑。就影响地方执行策略选择的因素而言，政策重要性本身不好判断，且只是冲突性的一个方面；信息不对称、正负激励则可以统一调整为政策执行的预期奖惩力度。尽管奖惩可以作为冲突性的一个变量，但由于奖惩依赖于中央的兑现，如果地方政府不会因为执行不当遭受惩罚，中央政策再明确、再重要也不一定能取得好的执行效果，故可以将惩罚与冲突性区分开来。由此，政策冲突性、政策完备性、预期惩罚都会同时影响地方政府的执行，其中预期惩罚又取决于既有的责任设计和信息透明度。
当政策冲突性较小甚至没有冲突时，地方政府当然会积极执行中央政策；但若政策冲突性较大，其执行策略则取决于政策的完备性与预期惩罚大小。给定较高的惩罚额度与较高的冲突性，如果信息对称，地方政府的违法违规行为因容易被中央政府发现而受到惩罚，地方政府依然会较好地执行中央政策；但若信息不对称较为严重，地方政府的违法违规行为不易被中央政府发现，其受到惩罚的概率较低，地方政府就不会严格执行，特别是若惩罚力度过小无法形成有效威慑，地方政府甚至会公然拒绝执行。
政策完备性也会影响到地方政府的执行策略。B11给定既定的惩罚额度与较高的冲突性、较好的信息透明度。当政策完备性较高时，地方不得不表面上执行中央政策，但其执行的积极性低，会消极执行、部分执行；当政策完备性较低时，地方政府就会钻空子、打政策擦边球，或者采取象征性执行、假执行。
给定既定的惩罚额度与较高的冲突性，但信息透明度较差。在政策完备性较高时，地方政府会采取光打雷不下雨、光说不做、政策变通等策略；若政策完备性又较低，地方政府甚至可以借表面执行来巩固地方利益，亦明修栈道、暗度陈仓。
大致说来，地方政府会根据中央的惩罚额度、信息分布、政策完备性等因素来决定是否执行并选择执行的方式和力度。国务院前总理朱镕基早在1997年就指出，有些地方和部门对国家法律、法规和中央政令采取实用主义态度，或者阳奉阴违，或者各取所需，“对自己有利的就执行，对自己不利的就不执行”。B12当执行该政策能够给地方、地方官员带来收益时，地方政府会积极配合上级政策，甚至可能会过度执行；若执行中央政策对地方政府及政府官员没有实质性的利益，且没有上级的硬性考核时，地方政府就会敷衍了事，象征性执行；如果上级政策有损于地方局部利益或者限制了政府官员的利益攫取，地方政府就会消极执行，而在上级政府进行强制考核时，地方政府则会假执行、变通执行；如果上级政策与地方利益发生严重冲突，地方政府甚至会公然对抗上级政府，拒不执行。