高校国有资产是国有资产的重要组成部分，随着教育事业的蓬勃发展，各高校迅速扩大招生规模，与此同时，政府也加大了对教育事业的投资力度，高校国有资产在数量上成倍增加。部分高校在财政拨款下仍捉襟见肘，一方面，进一步向银行等金融机构大肆举债，而另一方面，对国有资产重购置、轻管理，重复建设，资源浪费，国有资产使用效率低下，究其原因主要在于缺乏一套与之相应的监管体系。长期以来，政府重视企业国有资产的监管，却忽视了以高校为代表的行政事业单位国有资产的监管，从而造成了高校国有资产的“监管真空”，在外，高校国有资产法律体系不全，监管难以统一，监管主体权责不明，监管不严；于内，高校缺乏配套的监管体制和机制，监管意识不足，难以责任到人。面对内外监管均缺失的现状，本文进一步从外部主管部门和高校内部两方面的角度分析了高校国有资产监管存在的问题，在借鉴国外高校资产监管的基础上，构建了一套由主管部门主导、高校内部配合、社会大众参与的全方位的监管体系，旨在为完善国有资产监管体系、加强高校国有资产的监管、提高高校国有资产的使用效率提供参考。
一、我国高校国有资产监管现状
长期以来，高校国有资产的监管工作没有受到应有的重视，不管是法律法规的制定，还是监管机构的建立，监管权责的明确，都远远滞后于高校国有资产的发展和壮大速度。内外部监管的缺位是高校国有资产重购置、轻管理，使用效率低下，以及资产浪费流失严重等问题产生的重要原因。具体说来，高校国有资产的监管存在以下问题：
（一）法律体系不健全，监管协调统一难 为了加强国有资产的管理，近几年我国出台了一系列有关国有资产监管的法律法规。对企业国有资产的监管，主要有《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等较完善的法律法规，但高校国有资产的监管主要依据财政部颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》和教育部印发的《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》等暂时性办法和条例，尽管这些暂行办法对高校国有资产监管的必要性做了一定的规定，但是缺乏具体的、可操作的监管体系，专门性法律的缺失和滞后，使得监管法规存在软约束力。各地方、各高校的监管制度和办法五花八门，监管部门难以进行协调统一监管。
（二）高校国有资产产权虚置，监管失控 产权主要包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权，它是经济所有制关系的法律表现形式。教育部2012年制定的《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》进一步明确界定：高校国有资产是指高校占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。高校国有资产所有权属于国家，各高校享有占有权、使用权，但是代表国家行使所有权的政府由多个部门组成，国资委管理着经营性国有资产，财政部、教育部管理着非经营性国有资产，高校国有资产既有经营性的，也有非经营性的，既有财政划拨的，也有自身经营及接受捐赠的，资产来源的多样性及资产性质的可转换性导致各部门看似都在管，实际却没人管，高校自主行使着国有资产的所有权、支配权。
（三）内外部监管主体权责不明，意识不足 就外部监管主体来说，《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》中赋予教育部监督检查高校国有资产的权利，但是监管主体尚未很好地履行职责，科学合理的、具体可操作的高校国有资产监督管理制度尚未建立。就高校内部而言，大部分高校没有建立专门的国有资产监管机构，国资处、财务处、科研处、设备处等部门及各院系各自使用和管理着国有资产，高校内部监管主体不明，权责不清，监管意识不足。内外部监管主体监管意识的缺乏与权责履行的不到位，造成高校国有资产在管理中处于灰色地带，资源浪费、资产流失却无人追究责任。
（四）高校内部缺乏配套的监管体制和机制 尽管相关法规、条例要求高校建立相关的国有资产监管体制、机制，但是由于缺乏具体的政策指导，加上操作难度大等原因，尽管各高校也制定了一些管理制度和办法，但是针对如何具体监管国有资产却缺乏相应的体制。由于绩效考核体系的不健全，高校国有资产管理人员积极性不高，此外，激励机制、约束机制、责任追究机制等机制的缺失使得高校国有资产在使用运行中缺乏相应机制的保障。
二、国外高校资产监管经验
以美、日为代表的发达国家对于高校资产的监管在实践中取得了较为成功的、宝贵的经验，总结起来，主要表现在法律体系、监管体制、监督机制和监督主体四个方面。
（一）完善的法律体系 许多发达国家在高校资产监管方面拥有完善的法律法规体系来做指引和保障，从资产监管机构的设置，资产的分配、处置，到责任的追究，都有明确的规定。以日本为例，日本在颁布《国有资产法》的基础上，制定了专门针对高校资产管理的专项法规，界定了高校资产的范围，详细规定了资产管理和评估工作，明确了高校在资产管理中的权利与责任，及各管理机关的职权与职责，形成了一套较完善的法制管理体系。美国也建立了一套以议会为中心、配备独立执法部门对高校资产进行监管和审计的法制化、规范化的监管体系。
（二）健全的监管体制 国外对高校资产监管取得成功的国家均建有相应的健全的管理体制，并成立了专门的监管机构，各部门之间权责分工明确，美、加、日、韩、德、澳等国均由财政部负责综合管理，制定统一的管理制度和法规，下设资产管理局或直接由教育部具体管理相应事务。巴西则通过预算管理局管理高校资产，资产秘书处负责资产日常配置、处置的管理。不管哪种模式，各国对于高校资产管理机构权责的分工十分明确，机构间相互配合又相互监管，从而保证了高校资产效益的最大化。
（三）全方位的监管机制 为了防止高校国有资产监管机构不玩忽职守、滥用职权，许多发达国家通过议会监督、审计监督、行政监督、社会监督的结合，构建了全方位的监管机制对负有权责的各主体进行监管。议会负责制定高校国有资产监管的法律法规，决定监管机构的设立、运行，通过专门委员会监督、检查、考核政府对高校教育资源的投入、产出效益；审计机关对高校资产管理进行财务审计和绩效审计；进行行政监督的同时，采用舆论监督、媒体监督等社会监督，如日本建立的“对话制度”；不少国家还依靠技术进步，构建了资产管理信息系统，通过制定信息法，建立了信息公开机制，实现了高校资产实时、有效管理。
（四）多元的监督主体 让社会各主体参与到国有资产的监管中来是多个国家的成功经验。首先，除了主管部门的行政监督外，高校应建立内部监督机构进行自我监督，不少发达国家高校制定了科学合理的监管体制，建立了责任追究制，对国有资产的管理责任到人，强化管理者的责任意识和监管意识，形成了高校内部有效的监督约束机制。其次，以会计师事务所、资产评估机构等为主导的中介机构对高校资产管理的进行专业监督，在高校国有资产监管中发挥了强有力的约束作用。最后，不少国家还将覆盖面广、时效性强、影响力大的舆论监督作为有效手段进行辅助监管，并取得了重要成效。
三、我国高校国有资产监管体系构建
在总结和借鉴国外高校资产监管成功经验的基础上，要解决我国高校国有资产监管存在的问题，根据高校实际情况，应构建一套由主管部门主导、高校内部配合、社会大众参与的全方位的监管体系。具体来说，主要包括以下五个方面。
（一）健全监管法律体系 完善的监管法律体系是高校国有资产在法制轨道上健康发展的基础保障。为此，国家不仅要完善和健全现有法律体系，也要顺应发展需要制定新的法律制度，尽快出台《国有资产管理法》，并在此基础上制定专门针对高校国有资产的单行法律法规，诸如《高校国有资产管理法》、《高校国有资产监管条例》、《高校国有资产处置办法》等，建立一套由基本法律、法规做宏观指导，具体条例、办法做具体参考的完善的法律监管体系，使高校国有资产监管工作真正有法可依，从而明确监管主体的法律地位和权责，规范资产基础管理制度、配置制度、处置制度、监督制度，为高校国有资产的有效监管提供法律保障。
（二）提高监管主体法律意识和执行能力 加强监管主体的法律意识，提高其自觉参与监管的积极性及懂法、用法的能力，是高校国有资产真正实现法治监管的前提和必然要求。财政部、教育部作为高校主要的、直接的监管主体，应成立专门监管机构作为监管的直接执行者，并对该专门监管机构进行法律宣传和教育活动，通过培训提高监管主体依法监管的意识和用法监管的执行能力，并通过讲座、媒介宣传等途径向高校及社会进行法律意识的宣传和普及，提高高校内部国有资产监管人员的监管意识，加强社会公民作为国有资产所有者及拥有监管权的认识。通过内外部监管主体的培训和宣传，从根本上提高监管主体的权责意识，做到有法会用、用法监管。
（三）完善管理体制，明晰产权关系 高校国有资产所有者为国家，即全国人民集体拥有国有资产，全国人大作为人民的代表行使所有权，财政部门接受人大委托行使高校国有资产的统一管理权，教育部接受财政部的委托对高校国有资产进行监督检查，高校对国有资产拥有使用权和具体管理权，由于高校国有资产监管过程中牵涉部门多、人员关系复杂，因此，必须明晰产权关系，设立外部和高校内部专门的国有资产监管部门，建立预算管理体制，明确各部门、各人员的权责分工，形成上级监督下级、下级对上级负责的管理体制，真正实现高校国有资产有人在管、在有效监管的局面，保证资产的安全、完整、高效。
（四）建立高校内部配套监督机制 实现高校国有资产的有效监管，除了完善的法律体系和有效的外部监管，还要有作为资产使用者的高校建立配套的内部机制作保障。高校应将国有资产管理的事前监督、事中监督与事后监督相结合，建立事前、事中、事后监督机制，坚持日常检查和专项监督相结合，配置以国有资产监督管理责任制，将资产监管责任落实到具体部门和个人，对于出现的问题进行责任追究。此外，相应的激励机制能促进高校内部人员自觉监管的积极性。高校国有资产监督机制不仅是国有资产监管的需要，也是高校加强内控、实现自我发展的需要。
（五）依靠多元化的监管主体 构建高校国有资产全方位的监管体系，除了财政部、教育部主管监管、高校内部积极配合之外，还需要社会监督的辅助。一方面，以会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等社会中介机构应配合主管部门对高校国有资产进行专业监督；另一方面，司法机关对高校国有资产的管理进行司法监督，新闻媒体、社会公众及其他民间机构进行社会监督，从而形成监管主体多元、内外监管结合的全方位的监管体系（如图1所示）。
全方位的监管体系即是内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合的内外部监管体系。在完善的监管体系下，借助信息化网络平台，将高校国有资产信息进行公开，进行高校国有资产的全方位、透明化管理，消除“管理真空”和“灰色地带”，实现国有资产的安全、完整和保值增值。
[本文系国家社会科学基金一般项目（编号：12BMZ073）、湖北省教育厅人文社会科学研究项目（编号：QSY12010 ）、湖北省教育科学规划研究课题一般项目（编号：QSY12034）阶段性研究成果，同时受湖北省普通高等学校人文社会科学重点研究基地高校风险预警防控研究中心资助]
参考文献：
[1]姚金武、毕晟：《高校国有资产：明确权属强化财政监管》，《中国财政》2010年第8期。
（编辑 陈 玲）