摘要：农民的公民权利的严重缺位已经成为一个公认的事实。对权利予以归位和通过诉讼进行权利救济是使农民缺位的公民权利得以回归、进而得到实现的有效途径。可通过对法律法规和其他规范性文件的清理将权利予以归位，通过建立宪法诉讼和完善普通法律诉讼进行权利的有效救济。
关键词：农民的公民权利；缺位；归位；救济
中图分类号：Ｄ６６３．２文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２００６）０８－０１００－０３
近十年来，农民公民权利的缺位引起了越来越广泛的关注和重视。学者们对于如何解决这个问题提出了许多建议和对策，都各有一定的理论依据和可行性。笔者认为，从我国目前法律制度的状况和法治发展趋势来看，农民公民权利的实现有赖于双管齐下：其一是使缺损的权利归位，其二是通过诉讼进行救济。
一、农民的公民权利：缺位
有学者经考察指出，农民在平等权、选举权和被选举权、参与管理国家（集体）事务的权利、自由结社权、迁徙权、财产权、休息权、人身权、居住权、人格权、土地承包权、生产经营自主权、劳动就业权、受教育权、社会保障权、获得物质帮助权等方面的权利未得到保障的现象比较严重①。在２００２年时就有文章论证“废除制度歧视，还农民公民权利”②，而直到２００５年“第六届全国经济法前沿理论研讨会暨‘三农’法律问题学术研讨会”上，还有学者提到，基层对农民权益问题最强烈的反应就是：一个国家，两种公民。许多明显不平等但却司空见惯的现象可以印证这一认识。如务工农民与职业工人“同工不同名”或“同工不同酬”、农民子女与城市孩子同校念书却要多缴学费的“同校不同费”、同卷考试但录取标准不同的“同分不同录”等等。而媒体最近关于“同命不同价”的一条报道更为典型：２００５年１２月１５日凌晨，重庆市搭乘同一辆三轮车的３名少女同遭车祸丧生。其中两名城市女孩的父母分别得到２０多万元赔偿，而农村女孩何源的父母所能获得的赔偿费仅为５．０７万元③。
从１９５４年第一部宪法到四次修改后的现行宪法，我国根本法一直都以序言和第一章第一条的重要位置明文确认“农民”是我国社会主义建设的依赖性力量，是人民民主专政基础的重要组成部分。然而在现实生活中，一些应用性很强的“红头文件”乃至法规规章却制度性地削减了农民的公民权利，从而导致了一个悬殊的背离：在根本法中地位无比重要的农民，在现实生活中却降格为境遇卑劣的“二等公民”。
农民理所当然地是国家公民，但农民在很多方面的公民权利却长期处于严重缺位的状态。这不但有悖于我国的社会性质，与依法治国不相和谐，也是建设社会主义新农村的巨大障碍。人民民主专政是社会主义的国家性质，农民享有主人公地位是其要义之一，在宪法和法律上体现为农民是享有完全公民权利的公民；依宪法治国是依法治国的前提，人民主权和基本人权是依法治国的基本原则，农民是人民的一个当然部分，实行依法治国必须保障农民享有全面的公民权利；农民是广大农村地区的主要劳动者，要建设新农村，就必须保障农民全面享有公民权利，使农民能以其主体身份及其地位发挥独特的动力作用。因此，无论是对于体现国家性质，对于实行依法治国，还是对于建设社会主义新农村，农民公民权利的严重缺位都是一个需要克服的重大问题。
二、农民的公民权利：归位
我国宪法确认了公民在个人生活和家庭生活、社会活动、经济活动和政治活动等方面的基本权利，部门法和相应的法律制度进一步确认并保障了公民的一般权利，由此构成法律体系中较完备的公民权利。这意味着我国公民，无论是从事什么职业的劳动者，其应享有的公民权利都有法律保障。然而，农民的一些公民权利却似乎在这个法律体系之外。笔者对存在问题较突出的参政权、享受义务教育权和社会保障权等三个方面试做了一些与法规清理有关的工作。通过检索有关法律、法规和一些规章的文本发现，农民在这些方面权利缺位的文本上的原因是，宪法所确认的有关基本权利没有实质性地得到落实，导致相关的程序性保障缺乏直接和明文的依据。
参政权方面：我国《宪法》第３４条关于“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”的确认清楚地表明了选举权平等的含义。而１９９５年《选举法》第１２条规定：“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”第１３条规定：“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”第１４条规定：“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”第１６条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”这些规定包含同一个意思：广大农村地区的农民的意志与城市居民的意志不是同等地位的，后者的价值更高，需要由更多的代表来表达，所以需要更多的代表名额。可见，《选举法》截留了宪法所确认的农村公民的平等的选举权利。
义务教育权方面：《宪法》第４６条确认“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。而１９８６年颁行的《义务教育法》第１２条规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。……地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。”１９９２年实施的《义务教育法实施细则》第５条规定：“实施义务教育，城市以市或者市辖区为单位组织进行；农村以县为单位组织进行，并落实到乡（镇）。”第３０条规定：“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”在我国农村普遍收入低而负担重的现实条件下，按照条文的规定而操作的结果，必然是再加重农民负担，或者农民子女的义务教育不能得到保证，事实上存在着隐形的双重标准和差别对待。可见，这些法律和法规实际上限制了农民平等享有接受义务教育的权利。
社会保险权方面：我国《宪法》第４５条确认：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”而１９９５年施行的《劳动法》第７０条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”第７２条规定：“社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”第７３条规定：“劳动者在下列情形下，依法享受社会保险待遇：（一）退休；（二）患病负伤；（三）因工伤残或者患职业病；（四）失业；（五）生育。”《劳动法》的这些规定将宪法中原本面对全体公民的社会保险范围具体化到“劳动者”的范围，而按其条文上下文的意思，该“劳动者”只是在企业就业的职工，从而悄然缩小了劳动者的范围。这一点得到了１９９９年《社会保险费征缴暂行条例》第３条的印证，该条在规定保险费的征缴范围时并没有将农民纳入其中，这意味着农民不能获得基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等社会保障，实际上剥夺了农民享有社会保险的权利。结合所引《劳动法》的有关规定，还可以推导出一个十分荒唐的判断：农民不是劳动者。而《城市居民最低生活保障条例》第２条关于 “持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”的规定，更明显地只是为城市居民提供最低生活保障。
近一两年来，国家已采取并决定将采取有效措施以保障农民的公民权利。除已减免农业税费外，２００６年开始对“三农”实行财政倾斜性扶持，包括加大农村基础设施投入、全面取消农业税、到２００７年全国农村全面实行免费义务教育、扩大新型农村合作医疗试点等④。这些措施无疑将改善农村的贫困环境，给农民减轻一些经济负担。但这只意味着农民的公民权利得到国家的高度关注，并不表明问题已得到彻底和全面解决。一来，这只是对未来一两年的政策性计划，缺乏持久性保障，而 “三农”积重的困境不是靠一两年政策倾斜和财政扶持就可以解决的；二来，这些措施没有以法律法规的形式固定下来，不能以法的强制性保证其得到执行；三来，这些措施是针对当前突出的问题而采取的，只涉及农民公民权利的某一些方面，没有全方位地提供保障。从实行依法治国的角度来思考，应当从法律制度入手，在有法可依这个首要环节上提供完善和完备的依据。因此，法律、法规、规章和其他规范性文件的清理是首先要做的工作。通过全面和认真的清理，将农民的公民权利予以归位，使农民在法律制度上获得至少与城市居民同等的公民地位，是使农民的公民权利获得法律制度上的保障、进而得以现实地实现的第一步。
固然，权利不是源自宪法和法律，宪法和法律只是确认和保障权利的一种形式。在一个法治社会或追求法治的社会里，权利应予保障和具有保障的直接依据乃在于其被宪法和法律明文确认。公民权利的最高法律确认形式是宪法，宪法因而是保障公民权利的最终法律依据。因此，恢复和补救农民缺位的公民权利，自应从宪法始。依宪法的人权平等、公民平等理念分析，农民公民权利缺位的根本原因在于宪法未得到贯彻落实，宪法的各种各级下位法及其他可能对权利的享有产生实质性影响的规范性文件直接或间接地剥夺了农民的公民权利。因此，首先要以宪法所确认的公民基本权利为依据，通过全面清理法律、法规、规章和其他一切可能对权利的享有产生实质性影响的规范性文件，在追寻公民基本权利得以落实、延伸和发展的踪迹的过程中，查寻到农民公民权利开始缺位的所有断层盲点，进而从这些层点处开始接续、纠偏、补正和完善，废止其中含有实行差别对待、违背平等原则之意思的条款项目，将农民的公民权利一一予以归位，从而使农民的公民权利获得以法律、法规和规章及其他规范性文件明文确认方式的保障，为下一步从执法、司法、法律监督等法治环节上的保障提供源头性的依据。
三、农民的公民权利：救济
将缺位的权利予以归位是从法律制度环节对权利的保障。这种法律制度上的保障是必需的，但不是全能的，因为它只是享有权利的可能性的一种确定和有效的依据，并不能防范权利被侵犯的可能，也不能有效地制止侵权行为，更不能对被损害的权益予以补救和恢复。更重要的问题还在于，法律制度上确认的权利在行使之后应能获得相应的利益，受损害的权益应能得到实际和完全的弥补。在笔者看来，通过诉讼的救济是解决这一问题的现实和有效之道。
权利救济对于权利的实际享有十分重要。西方一些宪法学家极其重视权利的救济，甚至将其视作权利的享有本身，认为无救济等于无权利。如英国宪法学家戴雪说过：“在英宪之下，法律的全副精神注意救济方法。这就是说，法律务必有一定方式进行，然后法律下之权利方见尊重，然后名义上的权利可化为实在权利。”⑤而在美国法学家路易斯·亨金看来，“美国的人权观意味着可以获得维护人权的救济手段”⑥。
权利救济的方式主要有和解、调解、仲裁和诉讼等几种，笔者认为，其中最有效的救济方式应当是诉讼。这不仅是因为根据司法最终解决的法治原理，通过诉讼的权利救济在各种方式中具有终结了断性的权威，也是基于我国立法体制和法律现实的考虑。从我国立法体制和法律现实看，法律制度是有权的立法主体行使立法权的成果。从《立法法》的有关规定看，立法主体是多层级多种类的，从国家全权机关及其常委会到省级地方（包括自治区和直辖市）全权机关及其常委会，从中央政府及其组成部门到省级政府及其所在地的市政府都有各自权限内的立法权。从立法实践来看，除全国人大及其常委会每年制定通过了越来越多的法律之外，其他立法主体每年所制定颁布的法规、规章及其他具有规范性意义的决定和命令也是不计其数。这些法律、法规、规章、决定和命令及其所形成的制度之间难免有、事实上也确实存在抵触之处。前文的分析已经表明，宪法的一些规定在其一些下位法中已经变了形，走了样。在我国尚无专门合宪性审查机构，而现行具有审查职责的机构又限于精力、人力、时间等多种因素无法及时和有效地履行审查职能，撤销或改变违宪条款的现实情况下，由受到影响的权利人通过某种机制直接或间接地启动审查，应该是一种合理的选择。
所谓“直接”启动，是指一些西方国家已有实践的宪法诉讼；“间接”启动，是指提起民事、刑事、行政等普通的法律诉讼。我国尚无宪法诉讼制度，但从法治发展规律看是终将要建立的。从人类文明发展至此的智慧水平和制度经验来看，发展到宪政阶段的法治必然包括宪法诉讼制度的建立，这已经成为一个规律性的现象。如果遵循这一普遍性规律，那么，包括宪法诉讼在内的权利救济机制也应当成为我国法治发展的前景之一。普通法律诉讼制度在我国已经建立，但其启动和运行机制中还存在一些不足之处，可能会影响救济的有效性。主要是一些因素的存在会影响诉讼的启动或权利救济目的的实现。其中，作为权利主体的农民自身是否具备一定的法律知识和能否得到法律帮助，是纠纷发生后是否寻求诉讼或能否得到司法最终解决的因素之一，同时，法官的业务素质和工作待遇的高低、法院的制度建设和工作条件的好坏等，也都直接关系到法院的裁判能否使农民的公民权利得到救济，而后者更为重要。因为，一旦启动诉讼，则权利能否得到救济，取决于法院能否公正司法。由于对农民公民权利纠纷有管辖权的第一审法院一般是县一级基层法院，而基层法院无论是在法官的业务素质和工作待遇还是在法院的制度建设和工作条件等方面都不如设在中等以上城市的中级法院；同时，基层法院的初审裁判如果是枉法的，农民很可能因无信心或无财力而放弃通过上诉继续维权的权利。因此，国家应当加强农村地区的法律人才培养和司法资源供给。
对于农民维护其公民权利来说，提起宪法诉讼是一个意义更为重要的救济途径。我们知道，宪法和法律的实施主要通过守法、执法和司法进行。对广大的农村地区和众多的农民来说，作为执法之表现形式的地方性法规、规章和基层政府的决定、命令等等是影响他们的权利和义务的最直接、最经常和最大量的一种实施宪法和法律的行为。作为抽象行政行为的表现形式，这些规范性文件无论是执行性的、补充性的还是自主性的，在其制定形成过程中，都有偏离或甚至背离宪法和法律等上位法的可能。而它们也有可能作为具体行政行为的直接依据，通过具体行政行为的实施而间接地影响相对人的权利义务。从实践中看，现实中农民公民权利的缺失更多地是由于这些规范性文件违背或偏离上位法造成的。因此，对于维权的农民来说，当在普通的法律诉讼框架中找不到达到其目的的程序时，如果能够由权利人直接启动对有关抽象行政行为的合宪性审查，将既直接排除该抽象行政行为的适用，避免所可能导致的损害后果，又不会导致宪法所确认的权利在现实生活中落空，从而有效地实现权利的救济。
注释：
① 参见杜受祜《参与式管理与农民权益保护》（《农村经济》２００４年第１期），葛笑如《工会组织的制度变迁与农民工权益维护》（《农村经济》２００５年第５期）等文章。
② 党双忍：《废除制度歧视还农民公民权利》，《经济观察》２００２年第１０期。
③ 唐中明、田文生：《三少女遭车祸“同命不同价”》，《中国青年报》２００６年１月２４日。
④ 冯蕾：《公共财政更多向“三农”倾斜》，《光明日报》２００６年３月９日。
⑤ 戴雪：《英宪精义》，中国法制出版社２００１年版，第２６１页。
⑥ 路易斯·亨金、阿尔伯特·罗森塔尔编《宪政与权利》，郑戈等译，三联书店１９９６年版，第１３页。
（责任编辑刘龙伏）