摘要:文章先借鉴国外发达国家在建设职业教育法律制度的过程,再站在法理学的角度从法的价值、规范性法律的规范性和系统性、法律关系三个方面反思了我国在构建职业教育法律制度过程中需要注意和加强的问题。
关键词:职业教育;法律制度;价值体系;法律关系
职业教育法律是指我国宪法、法律、行政法规,地方性法规和规章以及司法解释等各种法律性文件中有关职业教育方面的规范的总称。职业教育法律法规对现实的职业教育具有指引、评价、预测、强制和教育作用,调整职业教育过程中的社会关系。职业教育法律法规的构建反映出对职业教育的本质、价值、规律、原则、目标和发展趋势的认识,以及这种认识的高度和水平。在现行社会中,先进的职业教育理论和教育政策,只有上升为法律的高度,才能更好地推动职业教育的进程。中国职业教育正处在思想观念和现实发展转型的关键时期。快速变化的现实要求与之相适应的职业教育法律体系,职业教育事业本身惯势的变迁必然引起教育法律关系一定程度的变化,职教领域新生事物的出现也必然产生新的法律问题。实践的发展要求教育法律制度必须与时俱进,并尽可能地明确、规范和指引教育实践中出现的新事物、新做法、新情况。本文从构建职业教育法律制度的几个关键点人手,对促进我国职业教育法律制度的完善进行阐述。
一、明确职业教育法律制度构建的价值体系
价值观是可能对立法、政策适用和司法判决等行为产生影响的超法律因素。它们是一些观念或普遍原则,体现对事物之价值、可追求的理想性等进行的。在存在争议的情况下,它们可能以这种或那种方式有力地影响人们的判断。这些价值因素包括:国家安全,公民的自由,共同的或公共的利益,财产权的坚持,法律面前的平等、公平、道德标准的维持等。另外还有一些较次要的价值,如便利、统一、实用性等。
法的价值体系从结构上看,由法的目的价值、评价标准和形式价值三种成分组成的价值系统。目的价值是指法律在发挥其社会作用的过程中能够保护和增加哪些价值,评价标准是指法律所包含的价值评价标准,而形式价值是指法律在形式上应当具备哪些值得肯定或“好”的品质。首先,职业教育法律应当维护和保护职业教育过程中的公平、正义、自由等基本的社会价值,如在对职业教育法律进行修订的时候,关注农民及农民工的职业培训,重视职业教育的可持续发展,加大力度投资职业教育等做法,都有效地保障了职业教育的公平与正义;其次,职业教育法律的构建和完善要符合生产力标准及人道主义标准,具体来讲职业教育法律要促进我国社会生产力的发展,及满足人民职业发展和培训的诉求;再次,职业教育法律应当具有公开性、稳定性、连续性与严谨性等好的特点,不能有朝令夕改、破绽百出等不好的特点。目前在职业教育法律构建的方面,连续性和稳定性有所欠缺。如目前我国规范高等职业教育的,就法律层面而言,仅仅是《高等教育法》和《职业教育法》,其余均是以部门规章和国务院决定形式出现。而且整个《高等教育法》69个条文中,仅有一处“职业技术教育”字样,这就是第68条:“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校,其中包括高等职业学校和成人高等学校”。综观该法全文,主要是规范普通高等教育的,对于有独到特色的高等职业技术教育则几乎没有规定,高职教育更主要的是以部门规章、地方性法规、条例作补充,这就带来了法律实施的巨大空间差异性和随意性问题。再如我国职业教育所存在的诸多问题绝大部分也以规章、政策的方式予以规范,没有将其上升到法律法规的高度,更主要的是在这些法律规章中往往只有规范要求,却没有相关责任条款,致使这些法规规章成了口号式、宣言式文件。法律规范如果仅仅有适用条件和行为准则而没有了制裁措施,则不成其为法律规范。
职业教育发展得好的国家都对职业教育法的实施有严格的监督体系。德国的《职业训练条例》和《职业培训规章》都明文规定违反条例者可“判处关押”或“处以不超过一万马克的罚金。”日本颁布的《学校教育法》明确规定应设置监督部门,并且专门设有“罚则”一章来论述监督和惩罚。此外,西方各国还设立了教育审议制度来加强对职业教育的监督。如法国的全国教育审议会,德国的联邦及各州教育计划委员会。美国的联邦职业教育审议会,英国的中央教育审议会等对职业教育的政策和措施及法规的实施效果,都进行全面、及时、有效的监督与调节。而我国到目前为止还没有这样的专门对职教法规进行审议和监督的机构。
二、重视职业教育规范性法律文件构建的规范化与系统化
国家机关制作的具有法律效力的文件可以分为规范性法律文件和非规范性法律文件。规范性法律文件是在一般情况下,针对一般对象发布的能够反复适用和普遍适用的抽象的法律文件。非规范性法律文件是在特定情况下,针对特定对象发布的一次性适用的具体的法律文件。规范性法律文件具有普遍约束力,属于一般意义上所说的法。规范性法律文件的规范化,是指各种有权制定规范性法律文件的主体所指定的规范性法律文件,必须有统一的规格和标准,使属于法的正式渊源的各种规范性法律文件成为结构严谨、等级分明、协调统一的整体。规范性法律文件的系统化是指对已经制定的规范性法律文件进行系统的整理和归纳,使其完善化和科学化的活动。规范性法律文件的系统化,有利于维护和促进法律的统一。
1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》是推动职业教育的重要法律依据,对我国职业教育的体系、实施和保障条件都做出了明确规定。它的颁布和实施加快了职业教育的发展。近年来,随着市场经济日趋成熟、改革开放全面深入,职业教育事业得到空前的重视和繁荣。但社会上存在的重普教轻职教、职业教育的衔接性不强、职业教育的社会参与度不高、职业教育的经费投入保障不强、职业教育招生和就业混乱等一系列问题亦越来越实际且尖锐地摆在了人们的面前。针对职业教育发展过程中存在的问题,目前国家和各地方教育行政部门针对职业教育发展中的问题出台了不少政策,此类政策对职业教育实践也有着一定影响,但不是国家立法行为,不属于教育法律制度范畴。政策较之法律而言,有其局限性。法律规定的内容比较具体、明确和详尽,它不仅告诉人们可以做什么,应该做什么和禁止做什么,而且还规定了违法所应承担的责任。政策一般比较原则和概括。法律比较稳定。政策比较灵活,变化较快。因此在一定程度上,造成了职业教育办学中的无序性和不稳定性。职业教育诸多问题不能解决,其中重要原因就是职业教育法律的缺失。如《中华人民共和国职业教育法》颁布后,全国中等职业教育的招生规模在1998年达到最高峰(招生520万)之后,连年萎缩,直到2002年颁布《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、召开全国职业教育工作会议并明确要求“要以中等职业教育为重点,保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当,扩大高等职业教育的规模”之后。
全国职业教育的招生规模才开始出现恢复性增长。
三、规范职业教育法律所调整的法律关系
法律关系是根据法律规范建立的一种社会关系,具有合法性。法律关系的构成,包括三个要素:法律关系主体、法律关系客体、法律关系内容。法律关系主体是法律关系的参加者,即在法律关系中,一定权利的享有者和一定义务的承担者。法律关系客体是指法律关系主体之间的权利和义务所指向的对象。它是构成法律关系的要素之一。法律关系的内容就是法律关系主体之间的法律权利和法律义务。它是法律规范的指示内容(行为模式、法律权利与法律义务的一般规定)在实际社会生活中的具体落实,是法律规范在社会关系中实现的一种状态。
1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》第一章总则第二条中明确提出了“本法适用于各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训。国家机关实施的对国家机关工作人员的专门培训由法律、行政法规另行规定。”第六条中提出“各级人民政府应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划。行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务。”政府、学校、行业组织、企业等社会团体都是职业教育的参与者,也是在职业教育法律关系中,一定权利的享有者和一定义务的承担者。这些社会团体在组织与参与职业教育的过程中,如能提高法律意识和自律行为,将会促进职业教育法律制度发展和完善。目前我国职业教育培训市场管理混乱,缺少自律行为。2008年后期爆发的金融危机让围绕在职人员后续教育的职场培训迅猛发展,培训市场中求学者重视从业资格证书更甚传统学历教育课程,如企业人力资源管理师、项目工程师、CFA(特许金融分析师)等。越来越多的硕士生、MBA涌进就业市场,加上一些企业优先选择本地生源和“海归”,一些求职者开始将目光转向专业证书课程和职业证书课程,试图通过获得国家职业资格的认可而表示他们具备该方面的从业能力,以帮助他们获得相应的职位或企业的认可。但职业资格认证不仅种类繁多,而且发证机构多、管理混乱。有的假借国家和政府主管部门的名义开展认证,有的协会、学会自己设计认证项目发证,有的培训机构直接或变相买卖证书,这干扰了认证市场的健康发展和公平性、严肃性。在职业教育法律关系的内容方面,职业教育参与的客体在一定程度上滥用手中的权利,而忽视了自身的义务。国家应当依法对职业资格考试认证活动进行分类管理并加以规范、制订、修订重要专业技术或技能职业的国家职业资格标准或指导标准,组织或指导制订行业职业标准并定期修订。
参考文献
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