摘 要：绿色发展是尊崇自然、顺应自然、保护自然的经济增长方式和科学发展模式。在全面推进依法治国的背景下，用法治思维和法治方式来调整利益格局，规范行为秩序，是发挥少数民族地区资源禀赋优势，实现绿色发展的重要保障。
关键词：法治方式；民族地区；绿色发展
中图分类号：D633；D631.4 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）14-0076-03
作者简介：田冰（1982-），女，土家族，硕士，广西经济管理干部学院，讲师。
习近平总书记提出，绿水青山就是金山银山，绿色发展是民族地区发展的“利器”。西部民族地区是扶贫开发的重点区域，也是生态环境的敏感脆弱区域。既要发展经济脱贫致富，又要保护生态造福子孙，这是西部民族地区面临的最大挑战。只有将法治思维贯穿于发展的全过程，用法治方式来协调处理好环境保护和经济发展的关系，才能走出一条发展经济、消除贫困、优化环境的绿色发展新路子。
一、西部民族地区实施绿色发展意义重大
西部民族地区有着丰富的自然资源，占全国国土面积64%，拥有全国75%的草原面积、44%的森林面积以及66%的水资源。另一方面，西部民族地区大多处于自然条件恶劣、灾害频繁、生态环境极为脆弱的地区，发展面临一些突出问题和特殊困难，如基础设施薄弱、经济社会发展滞后、贫困面广程度深。尽管人类具有认知和利用自然的能力，但是必须节制有序地加以利用，千万不能再搞过去那种掠夺式地索取，否则就要遭到大自然的报复。①2012年有色金属之乡发生的龙江河镉污染事件，就是企业实施粗放型发展，滥排污染物造成的严重后果。绿色发展作为生态规律、科学规律和社会规律紧密融合的现代文明形态，涉及生产生活方式的深刻变革，拓展了经济建设的新路径。“绿色化”意味着从改变自然观和发展观开始，驱动生产生活方式的转变，释放改革和创新驱动力。②在当前生态形势日益严峻的情况下，抛开生态环境谈经济发展，无非使经济发展成为无源之水。加快推进绿色发展，可以从根本上解决西部民族地区经济发展与环境保护之间的尖锐冲突，实现环保与经济发展双赢的局面，这既是实现人与自然和谐发展的历史过程，也是实现西部民族地区永续发展的重大使命。西部民族地区应以绿色发展理念统筹经济社会发展的大局，将绿水青山作为核心竞争力，突出对生态环境和自然资源的永续利用，培植绿色经济增长点，实现经济后发赶超。西部民族地区必须对未来发展作出正确的定位，既不能走“只要发展、不要绿色”的老路，也不能走“先污染、后治理”的邪路，只有让绿色成为发展中最亮丽的色彩，实现人、社会、环境、资源的绿色持续发展，才能实现绿色富区、绿色惠民愿望，为美丽中国建设和全面建成小康社会作出贡献。
二、当前制约西部民族地区绿色发展的法治因素分析
（一）缺乏专门立法，法律法规不健全
1.为建设资源节约型和环境友好型社会，我国制定了许多相关的法律法规，比如《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《水土保持法》、《电气法》等等，这些法律法规的内容涉及绿色发展，但在总体上缺乏绿色发展的立法理念，目前针对绿色发展的专门立法仍是空白。
2.由于我国环境立法产生历史短，立法与实践经验相对不足，因此现有的法律法规不可避免地存在着这样或那样的问题，比如：法律规章条文太过原则笼统，可操作性不强，内容滞后于现实发展，大都是单行法，相互之间衔接不足，具体实施过程中难对接等，针对绿色发展的执法监督机制和司法保障机制更是欠缺。
（二）缺乏治理综合性，执法不严现象比较严重
首先，在传统发展模式的禁锢下，西部民族地区的绿色发展仍是由各职能部门分头决策、管理，对绿色发展的治理工作缺乏综合性和系统性，使得绿色发展无法顺利持续推进。其次，西部民族地区经济增长缓慢，发展水平较低，地方政府理所当然地将经济建设作为工作重心，但地方政府前瞻性不够，加之长期以来单纯追求GDP增长的政绩观影响，往往只关注经济增长速度，忽略了经济发展与生态保护的和谐共进，致使对环境保护工作的重要性认识不足，在执法过程中睁只眼，闭只眼。最后，在地广人少的西部民族地区，有限的政府力量无法覆盖每个区域，导致监管不到位。综上所述，西部民族地区有法不依、执法不严、违法不究等现象比较严重，导致当地环境污染严重，生态恶化趋势加快。
（三）缺乏绿色法治观念，法治氛围不浓
1.政府绿色法治观念欠缺。政府对绿色发展、循环发展、低碳发展重视不够，在环境保护、绿色发展实践中存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象。同时也未能形成健全有效的政策、措施、投资机制来引进绿色产业、激励绿色产业大力发展。
2.企业绿色法治观念欠缺。西部民族地区乃至全国各地的部分企业主环保意识不足，只想实现企业利润最大化，不愿投入资金进行绿色技术研发，也不愿承担由绿色技术转化为绿色经济的成本。同时，相较于东部沿海地区，西部民族地区的高科技人才严重不足且资本稀缺，使得西部民族地区企业自主研发能力本身就很薄弱，企业科技含量低。因此，西部民族地区的企业有很多都还是走着高投入、高消耗、高污染的老路。
3.人民群众绿色法治观念欠缺。西部民族地区人民群众的生活水平长期远远落后于东部地区，想要尽快缩小与东部地区差距，改变贫穷、落后的现状成为西部民族地区人民最迫切的愿望。因此，人民群众在生产过程中只追求经济效益而对生态环境造成了破坏，比如种植速生桉，就会对地区土质造成影响。还有在农业生产过程中过度使用化肥、农药、生长调节剂，只追求高产量而不注重高质量。
三、用法治思维和方式推进西部民族地区绿色发展的创新路径
（一）要科学立法，强化绿色发展源头防治
经过几十年的法制建設实践，我国出台了不少环境保护、污染防治方面的法律法规。虽然现有的法律法规从不同角度和层次提出了相关要求，但总体上缺乏绿色发展理论系统指导下的方法和思路，仍然存在不少问题。其一，法律的操作性较差。一些法律规定只有原则性要求，没有明确细化违反规定者要承担的责任和处罚性条款，法律之间的关联性、衔接性不足，不能有效解决现实问题。其二，有些领域存在法律空白、无法可依的情况。如土壤污染防治法、有毒化学物质污染防治法等法律尚未出台，环境损害赔偿法和环境纠纷处理方面的规定也不健全。因此，在国家立法层面，要制定绿色发展基本法，在基本法中规定涉及绿色发展各种法律的范围和作用。在地方立法层面，要建立适合少数民族地区现实状况的绿色发展的地方性法规和自治条例。
建立健全系统完备的法律法规体系，是开展绿色发展的根本性、长远性的有效措施，有助于引导人们增强生态意识，推动整个社会生产生活方式的“绿色化”。要以可持续发展作为基本指导思想，重新审视现有的法律法规，将绿色发展理念融入法律法规，将强制性、可操作性要求细化在法律法规层面。首先，要修订完善现行法律法规中与绿色发展不相适应的内容。要全面清理并修订存在不符合绿色发展、生态保护内容的法律法规，重视法律制度之间的协调一致，提高法律法规的操作性。其次，要完善现行法律法规中的漏洞和缺位，及时补充尚未涉及的领域。积极推动固体废物污染环境防治法、建设项目环境管理条例、排污许可条例等法律法规的修订工作。健全完善推进生产生活方式绿色化的价格、税收、贸易等生态环境保护相关的法律法规，制定清洁生产、生态补偿、环境问责等环保方面的法规、规章和条例。
（二）要严格执法，构建绿色发展监督执法体制
由于各方面原因，西部民族地区绿色发展的监督执法体制不够完善，执法部门权责边界规定不清，执法尺度存在宽松软现象，甚至造成执法漏洞。其一，问责制度不完善。由于环境考核问责机制不健全，政府失当行为难以得到有效约束，地方保护现象仍然存在，片面追求经济效益，忽视了环境效益，致使环境问题日益严重。其二，执法监督体系不完善。执法部门监管能力不足，对破坏生态环境的行为惩治力度不够。如安装的脱硫脱硝设备、污水处理设施常常没有实际运行，环境数据造假现象突出，很多环境破坏者没有得到相应的惩治。
法律的生命力在于实施，体现绿色发展要求的相关法律法规要真正落实到位，关键在于执行。要推进环境评价、监测、应急处置、信息共享等执法能力建设，建立健全执法技术体系。首先，加强执法力度，强化执法权威。各有关单位应坚定法治理念，不折不扣地执行相关法律法规，加大查处力度，做到严格执法，违法必究，敢于碰硬。对造成生态环境破坏的责任人，无论是政府、企业还是个人，都要严查追究。其次，加大惩治力度，提高违法成本。对污染环境、破坏生态的违法行为，相关单位要持“零容忍”态度，严厉惩治，绝不手软。对屡次污染环境的相关企业要重罚，让违法者付出沉重代价。要通过严厉的离任审计和严肃的责任追究，使那些在任期间无视环境破坏和环境污染的领导干部为自己的失职渎职行为付出应有的代价。再次，完善执法协调体制，加强分工合作。要打破区域界线，建立部门协作机制，避免出现拉锯扯皮现象。从监测预警、污染治理、生态补偿等多方面建立联合协调、行动机制，实现信息共享，明确职能责任，形成监管无缝衔接。通过联动执法，及时发现并处理违法事件，提高执法部门应急处置能力，提高执法实效。最后，加强执法队伍建设。要完善培训机制，对执法人员进行法治意识、生态意识和业务技能培训，优化执法人员的知识结构，提高专业素养和执法能力。要建立健全执法责任制和考核制度，对执法不严、违法执法等情况的相关责任人员追究责任，将执法工作成效纳入目标绩效考核管理，将考核结果与薪酬、晋升相挂钩，确保公正执法、精准执法。
（三）要公正司法，充分发挥绿色司法保障功能
要紧紧抓住人民群众对美好生态环境权益需求与司法保障不充分不平衡之间的矛盾，找准绿色司法的新目标、新方向，让人民群众在每一个涉及生态环境的司法案件中感受到公平正义。要围绕打好污染防治攻坚战的要求，坚持正确的生态价值导向，充分发挥司法在维护生态文明建设方面的职能作用，为西部民族地区决胜全面建成小康社会作出积极贡献。
首先，要充分发挥生态环境权益保障功能，构建多元共治保障体系。公安机关要认真办理涉及生态、环境保护的各类刑事、治安案件，加大对破坏生态环境的各类违法犯罪行为的打击力度。检察机关要认真办理涉及生态保护的公诉案件和环境公益诉讼案件，认真做好生态保护领域的职务犯罪预防工作。审判机关要深入推进立案登记制改革，创新审判执行措施，严格贯彻损害担责、全面赔偿原则，不断加大环境权益保护力度。要引入专家咨询证言制度，加强案前介入、案中释法、案后回访，对破坏生态的案件制定环境司法生态修复等制度措施，切实维护人民群众的环境权益，保障自然资源集约节约利用和生态安全。其次，要充分发挥评价、指引功能，营造生态环境权益司法保护良好外部环境。要推动建立审判机关、公安机关、检察机关、环境保护行政机关协调配合机制，在证据提取、信息共享等方面做好衔接。建立环境资源纠纷多元化解决机制，发挥行政调解、人民调解、行业调解等非诉纠纷解决机制的作用。要加强社会关注度高的环境资源保护重大典型案件的审判公开和宣传力度，扩大人民陪审员参与案件审理，发挥绿色司法对环境生态行为的评价、指引作用，增强社会公众绿色发展意识。
（四）推进全民守法，在全社会树立绿色发展法治理念
人的行为是意识的具体体现。推进西部民族地区绿色发展，至关重要的是让广大民众知法懂法，在理念上认同绿色，在行动上践行绿色。当前，民众參与绿色发展的权责意识模糊，参与渠道不通畅，参与的积极性与实效性不高，致使利益诉求无法得到满足。这些问题迫切地要求在全社会树立绿色发展法治理念，健全民众参与机制，推动经济绿色发展。要多渠道、多样式地进行生态法治知识的普及、传授，提升绿色发展法治意识教育水平，切实使每一名公民将守住环境安全底线、生态功能红线、资源利用上线作为自己守法护法的准绳。
在全面依法治国的背景下，法治手段是形成法治意识和规矩意识的一个重要手段。西部民族地区生态环境意识的培养，必须要改变传统的思想观念和价值理念，将绿色发展的法治理念和要求作为日常行为的规范。要用法治思维立规矩，加强生活陋习的改变，培养民众积极参与生态实践的能力，构建互依共生的生态环境。要积极探索并建立生态环境信息公开的有效途径和制度，及时公开大气、土地、水等环境质量，公开涉及公众环境权益和健康的决策、项目信息和环境执法信息，公开企业环境行为等涉及民生的信息，确保民众的生态知情权和监督权。要以“公众参与”为重要抓手，搭建生态环境保护举报、监督平台，设置生态环保信箱、成立民间环保组织，提高民众对生态环境保护的监督意识。要建立生态环境影响评价制度，加大民众对建设立项、实施和后续评价等环节的参与度。建立生态环境问题听证会、座谈会、民意调查等制度，吸纳民众意见，增强民众监督的实效。
习近平总书记指出：“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰。”西部民族地区要时刻遵循“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，以绿色法治推动绿色发展，立足当地优势条件，走出一条创新发展、突破发展的“绿色小康”之路。
[ 注 释 ]
①葛明岩，刘贵福.新型城镇化的路径选择：建设生态化城镇[J].广西社会科学，2015（4）.
②为什么要在“新四化”之后增加“绿色化”[N].光明日报，2015-05-6（1）.