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摘要 我国地理环境独特，自然灾害频发，尤以气象灾害为甚。每年因气象灾害造成的经济损失占国民生产总值的3%左右，给人民生命财产、社会经济造成巨大影响。如何做好气象灾害防御工作，加强气象灾害防御法治化建设，减少气象灾害对社会的影响，是值得深入研究的问题。通过阐述我国气象灾害防御制度的变迁和气象灾害防御法治化进程，对比借鉴国外经验，总结我国存在的不足，从而提出完善气象灾害防御法律体系的发展方向，即出台地方法规；建立气象灾害风险评估制度，形成风险调查、风险分析、风险评价“三合一”的评估体系；明晰气象灾害防御体系中的责任、监督、执行等法律问题，强化气象部门的地位，划分事前主体和事后主体的责任，突出灾害防御的重要性，确定气象部门气象灾害防御方面的主导地位，从而更好地做好气象灾害防御工作，提高政府和人民的防灾救灾能力。
关键词 气象灾害；防御；法治化；中国
中图分类号 P429 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）10-0201-04
Abstract Due to special geographical conditions in China，natural disasters，especially meteorological disasters，take place frequently. Each year，meteorological disasters lead to economic losses equal to 3% of the gross national product，which greatly influences people′s lives and properties as well as social economy. Therefore，how to prevent meteorological disasters and enhance the legalization construction of meteorological disaster prevention as well as reduce the effects of meteorological disasters on society need to be further studied. Through introducing the changes in prevention systems of meteorological disasters in China and the legalization process of meteorological disaster prevention，and comparing to foreign experience，deficiencies in China were pointed out and the development direction of improving legal system of meteorological disasters were put forward. It suggested that local laws and regulations should be issued；meteorological disaster risk assessment system should be formulated，thus forming an assessment system integrating risk investigation，risk analysis and risk evaluation in one；the responsibilities，supervision，execution and other legal problems in the meteorological disaster prevention system should be clarified，so as to intensify the status of meteorological departments，distinguish responsibilities of main subjects before and after disasters，highlight the importance of disaster prevention，confirm the leading role of meteorological departments in meteorological disaster prevention，prevent meteorological disasters as well as improve the government′s and people′s disaster prevention and disaster relief abilities.
Key words meteorological disasters；prevention；legalization；China
我國地处东半球中纬度地带，东靠大海、西处高原、南北跨度广，地域辽阔，人口众多，资源丰富。这种独特的地理环境使我国自然灾害频发，尤以气象灾害为甚，给人民生命财产安全、社会经济发展都带来了十分巨大的损失。气象与法律一个是自然科学、一个是社会科学，看似毫不相关，但正因为人类的社会性决定了其二者的联系。法律是调整社会关系的有效手段之一。有研究表明，气象灾害防御工作既艰巨又复杂，完善的法治体系恰恰可以给予其强有力的保障。要提升气象灾害防御能力，就必须使气象灾害防御法治化。国外有研究表明，一个国家防灾减灾的强弱与法治建设的好坏有着莫大的联系。近年来，在中央的重视下，我国出台了不少气象法律规范，气象法治建设颇有成效，标志着我国在气象灾害防御法治化进程上正逐步由理论转向实践运用[1-2]。
1 气象灾害及其影响
1.1 气象灾害的定义
我国《气象法》和《气象灾害防御条例》在条文中明确规定气象灾害是指台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害。气象灾害作为灾害的子领域，具有自然和社会双重属性，它强调的是各种天气、气候现象对人类活动造成的各种损害。气象灾害又可分为直接灾害和次生灾害。气象次生灾害是指因天气、气候原因引发的灾害，比如暴雨引发的山体滑坡、泥石流，天气干燥诱发的森林大火，空气污染导致的酸雨等灾害。
1.2 气象灾害的类型及造成的影响
气象灾害大概有20多种，常见的有台风、暴雨、旱灾、洪涝、雷电、低温冻害、龙卷风、浓雾、沙尘暴等灾害。我国东靠大海，西为高原，纬度经度广，地势高低悬殊，地形复杂多样，东西部分别受东亚季风和西风带控制，在季风环流和西风带环流的控制下，大陆性季风气候显著，四季分明。这样的地理位置使我国天气特点和世界上其他同纬度地区相比，出现冬季严冷、夏季酷热、台风频发、降雨量最多的特点。在这样的天气尺度条件下，各种气象灾害频发，而一次灾害性天气过程就有可能造成很大的损失。以我国为例，20世纪90年代后每年气象灾害直接经济损失是90年代之前的2～3倍；21世纪后，尤其近5～6年来年均直接损失是20世纪50年代的4～5倍[3-5]。
2 我国气象灾害防御制度历史沿革
2.1 我国古代防灾救灾制度
先秦時的典籍《管子》把防治自然灾害提到治国安邦的重要地位，其防灾思想一直为后世所继承和实践。自秦汉以来，历代封建王朝都把防灾救灾也就是“荒政”作为安抚民心、巩固政权的一项基本国策加以实施。中国最早的灾害防御可能要追溯到三皇五帝时期的大禹治水。到了春秋战国时期，各诸侯国则筑堤修坝防治水灾，其中尤以都江堰为代表。正式的灾情上报制度始于秦国，宋代称作“诉灾”。到了明清代更加完备，报灾后还堪灾，按灾情大小划分等级，朝廷再根据灾情进行救济[6-8]。
2.2 新中国成立后气象灾害防御管理体制的沿革
新中国成立初期，我国的灾害应急管理体制是按灾害不同分不同部门、按发生地不同分地区的相对单一的灾害管理模式，各部门各自在其管辖范围内独立负责相应的灾害防范和抢险救灾，属于“事后救灾”模式。“非典”事件后，政府逐步改变这种单一灾种的防灾减灾体系，采取中央统一管理、各部门联动的灾害应急模式。中央层面上，国务院是我国包括气象灾害在内的各种突发事件应急管理工作的最高行政领导机构，2005年成立中国气象局应急管理办公室，是气象部门最高应急指挥机构也是气象灾害专职办事机构。地方上，各级政府负责本区域内灾害应急处理工作，地方各级气象主管机构再成立应急领导小组。这样就把气象灾害的应急管理工作作为常态工作纳入了管理，初步建立了分级别负责、分类别管理、属地管理为主的气象灾害应急管理体系。
3 发达国家的经验借鉴
3.1 美国救灾法律体制
美国政府非常重视气象灾害预警，国家海洋与大气管理局（NOAA）下属国家天气局（NWS）履行对全国气象灾害的监测、预警以及气象管理工作的职责。美国鉴于其长久以来的法治理念，非常重视法律制度建设。它以《联邦民防法》与《灾害救助法》为母法，陆续制定了一系列地方法规，形成完整的救灾法律体系。如将保险引入救灾领域，制定了《全国洪水保险法》，《联邦灾害紧急救援方案》通过法律的形式，确定了各项灾害紧急救援的基本原则，当然也包括了气象灾害救援的基本原则，这就为防治气象灾害提供了法律依据和保障。“9·11”事件后，美国国会通过了《国土安全法》。确定国土安全部是美国的超级危机管理机构，这样就确立了美国分层应急救灾的管理体制。在联邦政府层面是由国土安全部负责全国灾害应急工作，州和州以下各级政府设有应急管理机构。除了完备的法律体制，美国政府在财政拨款中也充分考虑减灾资金。据联合国相关报告，国际减灾10年间，美国在减灾方面投资1 000多亿美元，大部分用于公共基础设施建设、房屋加固及科技研发。
3.2 英国气象灾害防御管理
英国是个岛屿国家，其气候为典型的温带海洋性气候。英国气象灾害虽然较日美轻，但英国政府认为气候变化对国家的政策和基础设施影响很大，因而非常重视气象灾害防御建设。在法律建设方面，英国有《英国突发事件应对法》，这是一部包括气象灾害在内的综合减灾基本法，规定了气象部门制定气象灾害防御规划等相关义务。这部法律被国际社会认为是较为成功的灾害防御应对法。英国政府还一直把灾害防御作为预算重点，每年用于人道主义救助的资金达到6.5亿英镑。而在灾害发生时，采用独特的“金、银、铜”救灾机制。金层级由相关政府部门组成，解决“做什么”，专人负责，以召开会议的形式运作，该层级负责制定目标和制订行动计划下达给银层级；银层级负责解决“怎么做”的问题，专人负责，直接管控所属应急资源和人员，根据金层级下达的指示进行任务分配，简单明了地向下传达命令；铜层级负责具体实施。这一机制取得了一定成效。
3.3 日本救灾法律体系及管理模式
日本在二战后由美国接管，因受英美影响，其法治化程度也比较高。而由于它独特的海岛国家性质，各种自然灾害频发，其中气象灾害所造成的影响也十分严重。为应对灾害，日本建立了一整套完善的法律体系。全球第一部关于气候影响的专门法律就是日本政府颁布的《气候变暖对策法》，为做好气象灾害防御，减轻气象灾害造成的损害，日本政府陆续出台了《气象业务法》《灾害资助法》《森林法》《防洪法》《海岸法》《灾害对策基本法》等法律。在《灾害对策基本法》中，对各种气象灾害的预报、预警、应急对策、防灾规划、灾后救援重建等都做了详细的规定。立法使日本气象灾害防御工作有法可依，规范运转。在灾害防御管理方面日本政府的做法是国家成立防灾委员会，首相为主任，指导全国的防灾工作。下设各部门设专门防灾机构，灾害发生时既可统一又可各自灵活作战。为充分保障防灾、减灾的财政预算，国民收入的5%都用于防灾减灾工作。作为仅次于美国的第二大经济体，日本灾害防御体系在立法、管理实施方面都取得了理想的成效，以至于我国的台湾省基本“照搬”了其救灾防御管理模式。
4 我国气象灾害防御法治化道路
4.1 我国气象主管机构的沿革及法定职责
中国气象局前身是中央军事委员会气象局，1994年更名为中国气象局，属于国务院下属的事业单位，对全国气象工作负责组织和管理，具备气象工作的行政管理职能。气象部门实行的是以气象部门领导为主同时结合地方人民政府领导的体制，是垂直领导、分级管理。气象主管机构主要的职责就是为政府提供气象防灾减灾决策服务，拟订和实施气象灾害防御规划，编制国家气象灾害应急预案，组织气象灾害防御应急管理工作，做好气象保障工作。
4.2 我国气象灾害防御法律体系
4.2.1 法律。2000年实施的《气象法》是第一部关于规定我国气象工作的法律，既是部门法又是实体法，具有较高的权威性，是效力最高的气象法律，更是所有气象法律法规的母法和上位法。
4.2.2 行政法规。2002年5月国家出台了第1部与《气象法》配套的气象行政法规《人工影响天气管理条例》。2010年4月1日实施的《气象灾害防御条例》是第2部与《气象法》相配套的气象行政法规。其他如《通用航空飞行管制条例》《抗旱条例》《森林防火条例》《防汛条例》《草原防火条例》等法规相关气象内容的规定均构成气象法规的法律渊源。
4.2.3 各项地方法规。《气象法》出台后，各地陆续出台了相应的地方法规，如云南、甘肃、河南、重庆、广西、西藏、陕西、青海、宁夏回族等省份出台了地方《气象条例》。其他省份如湖南、湖北、江西等省份则出台了《实施气象法办法》。2006年9月，江苏省率先出台了《江苏省气象灾害防御条例》和《江苏省气象灾害评估管理办法》，福建省则出台了《福建省气象灾害防御办法》，湖南省出台了《湖南省雷電灾害防御条例》。至今全国各地出台的法规规章已达100多部，有效保障了气象灾害防御工作的开展。
4.2.4 政策性文件。除了法律法规，中央和地方政府各级政策性文件也是气象灾害防御工作不可或缺的手段。这些年国家层面出台的政策主要有《国务院关于加快气象事业发展的若干意见》《国务院办公厅关于进一步加强人工影响天气工作的意见》《国务院办公厅关于进一步做好防雷减灾工作的通知》《国务院办公厅关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》《国家气象灾害防御规划（2009—2020）》《国家气灾害应急预案》。中国气象局2005年组织修订了《重大气象灾害预警应急预案》《中国气象局重大突发事件信息报送标准和处理办法》《突发气象灾害预警信号发布试行办法》《气象灾情收集上报调查和评估试行规定》等一系列应急管理预案和制度。这些制度的出台标志着我国在加强气象灾害防御管理体系建设等方面取得了重要进展。
5 目前我国气象灾害防御体系存在的不足
以上这些立法体现了我国气象灾害防御的中央与地方结合、专项与综合结合的立法特点，这些法律、法规、政策性文件之间互为有机补充，标志着我国气象灾害防御法律体统的建设已初具规模。《气象法》和相关条例明确气象主管机构在气象领域活动的法定职责和法律责任，凸显了气象部门在气象灾害防御中的地位。但是这个体系还不够完善，存在一些不足。
5.1 未形成灾害防御综合体系
我国政府综合减灾机构缺失，没有形成真正意义上的灾害防御综合体系。尤其是与外国相比，我国没有针对灾害而设的大部制，灾害管理机构都是单灾种管理部门，而在欧美发达国家都有专门部门负责管理。
5.2 轻防御，重救灾
欧美发达国家灾害风险管理都是以灾害风险评估为核心基础的，非常重视防御，灾害风险评估成为他们灾害应急管理的日常基础性工作。而目前中国的国情是对灾害风险区划和灾害风险评估的重视度、强制力都不够。举个例子来说明灾害风险评估的作用。早些年曾在报纸上看到湖南某中级法院长期遭雷击，设施设备常遭损坏，以至于法院职工每天都提心吊胆去上班，当事人对法院也是望而却步。这种现象导致民间流言这是法院办案不公而遭天谴，这当然是迷信的说法。后来根据雷击事故调查分析才真相大白，原来法院当初在选址规划时，政府相关部门没有进行灾害风险评估，结果搬迁的新址地下是个矿场，有很多矿石，正因为这种特殊的地理构造，造成了其屡屡被雷击，最后不得不重新搬迁，造成财政资源的浪费和不良社会影响。如果政府在规划选址时就能充分考虑气象灾害的因素，做好灾害评估工作，根本就不会发生这种所谓的法院办案不公遭雷击的奇谈怪象了。
5.3 民众防灾意识不强
受中国旧文化负能量如“生死有命，富贵在天”“人为财死鸟为食亡”的影响，不珍惜生命的例子比比皆是。如不守交通规则乱穿马路；为了方便将房屋建在河道上，导致房屋被洪水摧毁；在楼顶私自搭建违章建筑，引发雷灾。或因财丢命，如在桑美台风袭击中，很多渔民舍不得渔船，不愿上岸导致最后船毁人亡。
5.4 灾害保险不全面
中国历来的管理思想是一种“万能政府”的思想，其实重大自然灾害风险既具有个人性，又具有社会性。相应的法律法规缺少对个人责任的要求，侧重于对政府灾后救济的依赖，民众的风险自保意识不强。灾害保险没有普遍化，其他社会力量如社会保险、慈善机构、社会团体等民间力量参与也没有系统的法律法规规定。
6 加强气象灾害防御法治化的建议
6.1 及时修订法律法规，完善气象灾害防御法律体系
十八届三中全会后，尤其是2015年以来以简政放权为主要特征的国家行政体制改革推进很快，要求非常严格。2015—2016年短短1年，国务院就陆续下发了国办发〔2015〕31号、国发〔2015〕58号、国发〔2016〕11号、国发〔2016〕39号4个文件，针对气象部门的防雷法律法规进行了改革，最终决定将气象部门承担的新建防雷装置设计审核、竣工验收许可整合纳入建筑工程施工图审查、竣工验收备案，统一由住房城乡建设部门监管。面对国家大刀阔斧的改革，中国气象局坚决贯彻执行。在这样的背景形势下，修订或废止有关法律法规、出台新的法律法规就成了完善气象灾害防御法律体系的必然。具体可以从以下几方面考虑：一是对《气象灾害防御条例》中关于防雷的法律条文进行修改，其他相关条文为适应新的形势政策也做相应变动，以前出台的不论是中央还是地方关于防雷方面的法律、法规规章、政策性文件都要该废止的废止，该修改的修改。二是出台地方法规。比如制定气象灾害风险评估条例，建立气象灾害风险评估制度，规范风险评估的范围、管理、监督，健全灾情调查机制，形成风险调查、风险分析、风险评价三合一的评估体系，推动气象灾害预报预警向气象灾害风险评估延伸。厘清与评估工作相关的政府部门、机构、单位、公众的各项权利义务及责任。明确气象部门在气象灾害风险评估工作中的实施主体和监督主体地位，并制定相应的罚则，强调气象灾害风险评估的重要性和必要性。这样就可最大程度地减少类似前文所述的法院遭雷击事件的发生。还可制定气象灾害防御法、气候资源条例，通过这些法规的制定，推动对如风能、太阳能等气候资源的保护和合理开发利用。三是参考国外先进制度，建立我国的灾害保险机制和风险转移机制，形成不同层次分散承保风险体系。气象部门可以会同保险部门建议政府尽快制定《重大灾害保险法》，设计单独的各种气象灾害保险条款，积极在城市推行。
6.2 强化气象部门在气象灾害防御中的权责
综上所述，要进行《气象灾害防御条例》（下称《条例》）和相关法律法规的修改，在修改和制定新的法律法规时笔者认为，要在条文中明晰气象灾害防御体系中的责任、监督、执行等法律问题。强化气象部门的地位，划分事前主体和事后主体的责任。厘清气象部门和相关部门的主要职责，相关政府部门、企业、单位应承担各自的责任划分。突出灾害防御的重要性，确定气象部门气象灾害防御方面的主导地位。《气象灾害防御条例》在法律上确立了气象灾害防御工作“以人为本、科学防御、部门联动、社会参与”的原则，在此原则下建立“政府主导、部门联动、社会参与”的气象灾害防御机制。根据《条例》第十条规定，明确了气象部门是进行气象灾害风险评估的主体，政府要根据气象部门的评估结果来划定风险区域。第十一条明确编制气象灾害防御规划是气象部门的职责，地方政府应予以配合。第二十七条规定，政府在国家重大工程、重大项目和大型气候资源开发利用项目以及城乡规划编制中都应当考虑气候可行性和气象灾害的风险性。通过以上这几条的相互印证，不难得出气象部门是法定可以组织开展气象灾害风险评估、气象灾害调查的机构。但没有明确突出气象部门的地位，《条例》没有明确其他机构如果开展此项工作的非法性，没有确立进行灾害评估的必要性，这些问题在修改《条例》和制定相应法规时应引起重视，强化气象部门在这方面的主导地位。明确各部门、单位、企业在灾害防御工作中的积极行为和消极行为。明确灾前、灾中、灾后影响的评估主体及相关责任，明确监督这些行为的责任主体。从而建立一套完整机制，明细责任的运行，使气象部门责任运行机制细化、相关部门责任运行机制细化、企业责任运行机制细化。
6.3 加强法律的实施
《气象法》《气象灾害防御条例》等法律和其他部门法以及地方气象法规已基本构建了气象灾害方面的防御管理体系。但是法律的生命力在于实施，法律的价值也在于实施。法律必须被信仰，才有它存在的价值。如何贯彻实施法律，把法律落实到位，笔者认为要做到以下2点。
6.3.1 建设强有力的法治队伍。孟子云：“徒法不足以自行”。明代著名能臣张居正认为：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。法律必须要靠人执行。执行法律的人必须具备专业法律素养，既要有专业法律知识又要熟悉气象业务。可惜的是气象部门在法治队伍建设这方面做得不尽如人意。以湖南为例，气象部门从市级开始往下的基层部门都没有专业执法人员，很多人都是兼职搞执法，很多法规科长都没有法律专业知识，对法律政策都很难领会到位，甚至有的领导也不是很懂，执法趋利明显，一些地方将执法作为创收手段，过分重视其经济效益，忽视了气象防灾减灾这一公共职能，这对气象法治工作的开展非常不利。要实现气象灾害防御从法制到法治的飞跃，还需要加强法治理念建设。首先要设有专门法制机构，配备具有专业法律素养的人员，培养气象与法律相结合的复合型人才，开展气象灾害管理讲习班或研讨会；每年进行执法培训，强化法律学习。增强与国外、其他地区的信息交流与交往，组织必要的外出考察，交流探索灾害防御、气象法治建设等方面的总体经验。
6.3.2 加强宣传。对气象部门的法律法规进行反复宣传，增强公众对气象灾害防御的意识，提升自救、互救能力。通过网络、电视、报刊、电子出版物、广播开展气象灾害防御、自救、互救等常识的讨论，在广场、街道、小区等人群密集的地方发放宣传资料。只有这样，才能形成全社会的共识，更好地开展气象灾害防御工作。
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