[摘 要] 主权财富基金已成为国际金融市场一股新兴的不可忽视的投资力量,其所带来的法律挑战和变革, 主要涉及到主权财富基金的国际组织协议与声明、东道国以投资安全审查机制为代表的国内管制措施的加强等问题,对其进行比较研究与借鉴,对我国主权财富基金法律框架的架构具有重要的理论和实践意义。
[ 关键词 ] 主权财富基金 国际立法努力 国家安全审查
一、问题的提出—SWFs的概念及其法律属性
主权财富基金(Sovereign Wealth Funds,简称SWFs)是时下全球国际金融投资领域关注的焦点之一。一般认为,1953年设立的科威特投资委员局与1979年英属吉尔伯特群岛(1979年成立卡瑞巴特共和国Kiribati)创建的收入平衡储备基金(RERF)为主权财富基金的源起。当前,全球范围内主要的主权财富基金包括有中国投资有限责任公司、阿布扎比投资局、新加坡淡马锡公司等在内的共22支,资金主要来源于外汇储备盈余(如中国、新加坡、马来西亚等)、自然资源出口盈余(如中东、拉美等国家地区)和国际援助基金(如乌干达贫困援助基金)等。
最早提出“主权财富基金”这一概念的是美国道富银行经济学家Andrew Rozanov,他指出,随着一国宏观经济、贸易条件和财政收支状况的改善,以及政府长期预算与财政支出限制政策的实施,国家财政盈余与外汇储备盈余不断积累,一些国家成立了专门的投资机构对国家财政盈余与外汇储备盈余进行管理运作,这类机构可称为“主权财富基金”。而国际货币基金组织(IMF)在“圣地亚哥原则(2008)”中将其定义为是由一般政府拥有的、具有特殊目的的投资基金或机构,它通常由政府创建,为实现某一金融目标而持有、经营或管理资产,并运用一整套包括投资于外国金融资产在内的投资战略。从各国实践运作来看,主权财富基金具有多样化的法律、组织和管理架构,包括了财政稳定基金、储蓄基金、储备投资公司、发展基金和养老保险储备基金等多种存在形式。其主要特征是基金所有权完全归属于一国政府,资金来源主要是于外汇储备或者出口商品所得收益,投资目的主要是为了获得投资收益,为未来的国民生活提供资金保障。而近年来,学界也倾向基于投资理念与方式的不同将传统意义上的国家投资工具与主权财富基金进行区分,认为与前者主要追求稳定币值和宏观调控的目的不同,后者为了追求高收益而愿意承受更多的投资风险且投资的领域也更加多元化,即包括组合投资也包括战略投资,组合投资是指投资者持股比例较低,投资目的是为了获得股息收入和股票溢价收入,而战略投资则是指投资者持股比例较高,投资目的是为了直接或间接的控制目标企业。
主权财富基金的法律属性问题较为复杂,这里既有其跨国投资所产生的双重身份的问题,也包括其自身组织形式与治理结构的多样性因素,法律定位的不同使得各国主权财富基金的外部监管、内部架构,法律责任等都有所区别。从各国的情况来看,基本上存在着三种法律身份的主权财富基金:一是完全独立的公司制形式,公司的人格、财产、责任等独立于母国,具有比较完整的商业化特征,公司财产不属于国家财产,不享有国家豁免,典型代表是新加坡的淡马锡公司(Temasek Holding);其二是半独立的托管型的,这类主权财富基金一般也以公司制的形式存在,只是公司的投资财产属于国家,其通过与国家签订的信托协议来对国家财产进行投资管理,因此发生投资纠纷时会产生国家豁免的问题;第三种类型是在央行或者财政部下直接设立专门的投资职能部门,这种主权财富基金相对缺乏独立性和运作上的透明度,没有严格的公司治理结构,可以直接看作是国家的代表,如科威特投资局(KIA)等。另一方面,从投资东道国方面来看,还可以根据主权财富基金的投资目的和方式的不同,将其作为受政治策略影响的国家投资者、二级市场机构投资者以及投资目标公司的股东等多个角度出发来对其进行法律规制。
由上可见,主权财富基金往往具有双面性的法律特征,它既是独立的商业化的市场投资主体,而在某一时期,又会为执行其母国的宏观经济战略与金融政策等目的服务,并由此引发其东道国与母国在国家利益层面的冲突和矛盾,因此,主权财富基金的法律框架之建构也须围绕着这两方面特征而展开。
二、国际立法努力—圣地亚哥原则及其他
2008年5月, 各主权财富基金拥有国在国际货币基金组织(IMF)的召集下在华盛顿开会,决定成立主权财富基金国际工作组(IWG)。国际工作组先后在挪威首都奥斯陆、新加坡和智利首都圣地亚哥召开会议,2008年10月召开的圣地亚哥会议通过了旨在加强透明度的“圣地亚哥原则”,即《主权财富基金的通用准则与实践》(GAPP)。该准则主要包括24个条款,涵盖领域包括:法律框架、目标以及与宏观经济政策的协调;体制框架及治理结构;投资及风险管理框架等内容。2009年4月6日, 全球主权财富基金国际工作组发表了《科威特宣言》,宣布成立主权财富基金的国际论坛,取代国际工作组,会议推选澳大利亚未来基金主席大卫•莫雷为论坛主席, 中投公司监事长金立群和科威特投资局局长巴德尔为副主席,任期两年。
另外,2009年6月4日,经合组织部长级理事会讨论通过了其投资委员会发布的《主权财富基金与东道国政策》的工作报告,在肯定主权财富基金对全球经济发展的贡献的同时,也强调了经合组织成员国对于跨国投资的非歧视原则、透明度原则,比例原则、责任原则以及同等审查程序等内容。还有2008年3月20日,美国、新加坡和阿联酋的代表在华盛顿开会讨论主权财富基金的问题,会后发表了三国联合声明,阐述了九项政策原则来规范和约束主权财富基金的投资问题。
需要说明的是,以上国际组织或几个国家之间签订或发布的协议、报告或声明,都还只能称之为立法努力,因为这些文件均不具有国际法意义上的法律强制约束力。
三、主权财富基金国际监管层面的变化—以美国为例
全球大多数国家均对外国投资设立有相应的审查机制, 但对外国主权财富基金在本国的投资行为目前还很少制定有专门的法律法规。通常来说, 各国的外资审查机制也涵盖了SMFs的投资在内, 即SWFs的投资同样需要遵守各国国内法上有关外资的各种一般性和特殊性规定。例如,从内容上来看 SWFs的投资也要受到各国对外资行业和地域投资的限制、对外资持股比例的限制以及一些关键产业部门的特殊限制。从程序上来看, 各国的外资管理措施既包括预防性措施, 也包括纠正性措施, 前者主要涉及对主权财富基金投资可行性的限制, 即国家应当设立相应机制阻止可能危害其利益的投资, 后者是指已批准的来自主权财富基金的投资一旦出现问题, 当局可以采取相应对策加以纠正。近年来, 金融危机的负面影响、SWFs投资的迅猛发展极其复杂的国家背景, 在一定程度上导致一些主要西方国家国内的投资保护主义势力有所抬头, 各国在外资的审查立法和执法中的尺度趋于严格。在所有这类立法或修订活动中, 与SMFs投资相关的最为引人注目的内容就是国家安全审查机制的引人或进一步加强。
以美国为例,美国对主权财富基金的国内立法经历了三个阶段:通过“埃克森—弗洛里奥修正案”与“721 条款”,基本上建立对SWFs的审查制度;通过伯德修正案,建立对SWFs准强制调查程序;通过《外国投资与国家安全法》(简称FNSA)及其执行条例是SWFs相关制度的最新改革。可以肯定,FNSA 对“721 条款”的改革更多涉及强化对外资包括SWFs的审查,一是强化了“审查时考虑的因素”;二是增加了多个“审查时考虑的因素”。这次修订大大加强了审查的严格度,增列强制性的考虑因素;加强了国会对审查程序的控制力,其中很重要的一项是FNSA 第7 条还要求外资委员会向议会提交年度汇报,报告当年其审查的所有并购案的详细信息。但是,该法案没有就SWFs信息披露法律规制过多着墨,只是把“运作透明”作为避开特别调查的例外情形之一,而且如何认定,还取决于美国方面的主观解释,尤其当和所谓的“民主政府”一起使用时,就带有明显的意识形态不同的社会制度性歧视。
四、结论与建议
主权财富基金是近年来兴起的跨国间新型投资形式。正是因为其主权性、投资运作信息的不透明性,西方国家高度关注并采取相应的金融保护措施予以限制。因此,建立对SWFs 相对透明有效地法律规制有助于缓和其母国与东道国之间的紧张对立。实践中,从国际立法到各国国内立法等措施一定程度上减弱了SWFs 的主权性色彩,促进了主权财富基金商业化运作,并有利于国际金融秩序的稳定。这对完善我国中投公司的法律架构,争取良好的国际投资环境具有重要的借鉴意义。
参考文献:
[1] 参见 谢平、陈超:《论主权财富基金的理论逻辑》,载于《经济研究》2009年第2期。
[2] See Rozanov, Andrew (2005), "Who Holds the Wealth of Nations,” Central Banking Journal, Vol. 15, no. 4. Truman, Edwin M.
[3] See Foreign Government Investment in the U.S. Economy and Financial Sector: Hearing Before the H. Comm. on Fin.Servs.110th Cong. (2008) (statement of David McCormick, Undersecretary, International Affairs, Department of Treasury)
[4] See International Working Group of Sovereign Wealth Funds is established to facilitate work on Voluntary Principles, https://www.iwg-swf.org/pr/swf-pr0801.htm
[5] See Bart De Meester, International Legal Aspects of Sovereign Wealth Funds: Reconciling International Economic Law and the Law of State Immunities with a New Role of the State, Working Paper Series, Institute for International Law, (November 3, 2008).
[6] 鲁少军:《论主权财富基金信息披露法律规制及对中投公司的借鉴意义》,载于《上海金融》2010年第1期。