摘要：“一带一路”倡议的推进使中资企业境外投资规模不断扩大，在加快产业转型、开拓国际市场等方面发挥了重要作用，但国外复杂的政治经济环境却对中资企业的境外投资构成了巨大风险。完善的海外投资保险制度能够最大限度地保护企业海外利益，减少投资损失，但我国目前与境外投资保险相关的机制安排和法律规制尚不健全，使得企业在风险防范方面十分被动。鉴于此，以我国海外投资保险制度的发展现状为切入点，剖析当前制度框架下存在的问题，对于进一步加强企业境外投资风险管控能力、增强企业国际竞争力意义重大。
关键词：一带一路境外投资保险制度
作者简介：
田昕清，国家发展改革委国际合作中心助理研究员、外交学院博士研究生；
黄永富，国家发展改革委国际合作中心研究员。
随着“一带一路”建设的不断推进，中国企业赴境外投资热情高涨。2017年，中国对“一带一路”沿线国家的投资额达到144亿美元，进出口总额73745亿元，同比增长17.8%。但在全球经济下行压力较大、国际格局深度调整、安全形势日趋复杂的背景下，中资企业赴境外投资不仅面临着技术标准、合同履行、劳务用工、环境评价等商业风险，同时也面临着诸如战争、内乱、暴动、汇兑、恐怖主义袭击、绑架、公共卫生安全等一系列非商业性风险。这些风险对境外投资企业的影响是巨大的，有些甚至是致命的。因此，如何在复杂的国际环境中完善企业境外投资的保险制度安排，加强对境外投资保险体制机制的创新，对于减少企业损失、最大限度地维护企业海外利益、增强企业国际竞争力意义深远。
一、海外投资保险制度的历史沿革与发展现状
海外投资保险制度即海外投资担保，是指资本输出国政府为了保护本国国民在国外投资的安全，对其在资本输入国可能遇到的政治风险提供保险的制度。
史晓丽、祁欢：《国际投资法》，中国政法大学出版社2009年版，第212页。从广义上讲，海外投资保险应覆盖企业投资的所有潜在风险，包括商业风险和政治风险，但从目前海外投资保险的主要险种设置来看，基本都是对政治风险进行承保，商业风险则由企业根据实际情况向商业保险机构申请。
二战后，发达国家在发展中国家的投资经常受到战争、内乱、国有化、政府违约、外汇禁兑等一系列风险的影响。为减少本国企业损失，增强本国投资者信心，美国于1948年通过了《经济合作法案》，创设了国际投资担保的国内法制度，并设立了专门的政策性保险机构“海外私人投资公司”。随后，各国纷纷颁布与企业海外投资保险相关的法律，并设立专门的保险机构，鼓励和保护企业境外投资。在机构设置方面，大部分国家成立了专门的海外投资保险机构，如法国的外贸保险公司和外贸银行、澳大利亚的出口融资和保险公司、加拿大的出口发展公司、荷兰的信用保险公司和日本的出口保险部。在承保模式方面，形成了以双边投资担保制度为代表的美国模式和以单边投资担保制度为代表的德国模式。
美国模式下，本国海外投资保险机构提供投资保险的前提是本国政府已经与东道国政府签署了《双边投资保证协定》；德国模式下，海外投资保险产品的提供需依据国内法的规定，而不仅仅依据《双边投资保证协定》。
此外，20世纪80年代末，为建立起跨国投资保险的国际协作机制，在联合国贸发会、世界银行、经济合作与发展组织以及国际商会的共同努力下，《多边投资担保机构公约》通过并生效，并据此成立了多边投资担保机构（以下简称MIGA）作为世界银行集团的第5个新增成员，为全球范围内的私人海外投资可能遭遇的政治风险提供保险服务。
目前，无论是国内投资保险机构还是国际组织，都在不断拓展自身业务范围，除不断完善其自身保险产品覆盖范围、简化投保流程、降低投保费用外，还将服务扩大到风险咨询、风险评估、主权评级等领域，为企业“走出去”提供全方位的风险管控方案。
二、中资企业境外投资保险的机制安排
为进一步加强对境外投资企业的保护，我国在20世纪90年代探索设立专门的投资保险机构，承保境外投资的政治风险，同时加强各部门沟通协调，在企业海外投资保险的机制建构方面做了相应安排。
（一）境外投资保险的机构设置
目前，我国对中资企业境外投资的风险管理分为两种模式：一种是对商业风险的多元化管理模式；另一种是对政治风险的归口管理模式。对于商业风险，国内具有相应资质的保险机构均可承保各类财产、人身类保险；对于政治风险，目前则只有中国出口信用保险公司（以下简称“中国信保”）可以提供相应的保险产品。
在机构设置方面，我国现有商业保险机构和政策性保险机构。根据中国保险监督管理委员会数据统计，国内目前共有保险公司81家，其中中资保险公司59家，外资保险公司22家。
资料来源：《2016年财产保险公司原保险保费收入情况表》，http：///web/site0/tab5202/info4060014.htm，2017年11月4日。这些保险机构中除中国信保可以为境外投资提供政治风险保险外，其他机构均未开设政治风险承保业务，主要是为自然人、法人和其他组织提供相应的财产、人身等各类保险。
2001年12月18日成立的中国信保是中资企业境外投资规模不断扩大的产物，整合了中国人民保险公司（以下简称“中国人保）和中国进出口银行（以下简称“进出口银行”）的海外投资保险业务。整合后，中国信保致力于鼓励和促进中资企业境外投资，其业务范围主要是向境外投資提供政治风险保险。作为我国唯一一家为企业海外投资提供保险产品的政策性保险公司，中国信保自设立以来在业务开展中逐渐建立起了以“国家风险信息库”为基础、以“多元化信息渠道”为支撑、以“参考评级”为核心、以“国家风险分析报告”和“国家风险地图”为主要载体的国家风险管控体系。
（二）境外投资保险的险种设置
综合性商业保险公司的保险产品一般囊括财产险、人身险、团体险等类型，各保险公司的保险产品根据自身发展定位而不尽相同。一般来讲，商业保险公司在承保商业险时都会为企业从事境外投资提供短期和中长期出口信用保险、商务合同信用保险、金融机构贷款损失信用保险、担保机构代偿损失信用保险、产品质量保证保险、建设工程完工履约保证保险、投标保证保险等服务。对于货物运输，商业保险公司则主要针对公路、铁路、航空、海运以及多式联运中的货物安全进行保险。对于劳务风险，商业保险公司一般会设置与外派劳务人员意外伤害保险类似的服务产品。
与商业保险机构不同，中国信保由于其特殊性，在险种设置上主要包括海外投资股权保险、海外投资债权保险和海外投资租赁保险，分别承担投资项下股东权益损失风险、投资中的债权损失、为具有租赁资质的企业及金融机构所进行的跨境租赁交易提供租赁项目所在国政治风险及承租人信用风险。
在海外投资租赁保险项下，该项保险产品赔偿比例为90%～95%，保险期限一般为3年。在保险产品覆盖范围上，中国信保除提供传统的战争及政治暴乱险、征收险、汇兑限制险、违约风险以及附加政治风险外，近年来还连续发布《国家风险分析报告》《全球投资风险分析报告》，成为企业“走出去”重要的“风向标”之一。据中国信保统计，2016年度伯尔尼协会
伯尔尼协会又称“国际信用和投资保险人协会”，1934年在瑞士伯尔尼成立，其宗旨为维护并确立国际贸易信用条件和基本原则；确立海外投资保险的基本原则；为成员之间提供信息交流平台。成员中长期出口信用保险、海外投资保险、短期出口信用保险等三项主要业务共实现承保金额约18651.8亿美元（不含部分机构从事的直接贷款业务），同比增长2.3%。中国信保三项险种总承保金额位列协会各成员机构首位，在协会整体业务规模占比约23.5%。
特别值得一提的是，为进一步加强对中小企业的海外投资保障力度，中国信保在国家政策指引下不断加大对自主品牌、自主知识产权企业、战略性新兴产业的支持力度，扩大了对小微企业的覆盖面，目前已推出“小微企业信保易”。在海外投资保险的业务领域，重点支持能源资源合作、优势产能转移、农业走出去项目、境外经贸合作区以及收购类项目，并且推出了多个全新的风险保障模式，如小额承保模式和政治风险统保模式。
（三）境外投资保险的治理架构
目前，中资企业境外投资保险的治理架构是在国务院指导下，以保监会为主、各部委为辅，通过商业保险机构和政策性保险机构具体实施的多层级、全方位治理架构。具体来讲，我国境外投资保险是在保监会的统一监管下，形成了以中国信保和综合性商业保险机构相辅相成的组合治理模式。一方面，保监会作为监督管理全国保险市场的行政管理部门，具有拟定保险业发展的方针政策、制定行业发展战略和规划、审批关系社会公众利益的保险险种、对政策性保险和强制保险进行业务监管等职能。例如，为密切配合“一带一路”建设背景下日趋增长的境外投资，保监会陆续发布了一系列部门规章和规范性文件。又如，2017年4月27日发布的《中国保监会关于保险业服务“一带一路”建设的指导意见》就如何构建“一带一路”建设保险支持体系和加快保险业国际化步伐做了详细规定，成为各大保险公司、行业协会和中介机构参与“一带一路”建设的重要指导性文件。另一方面，境外投资保险的审批与承保均由中国信保负责。中国信保是由国家出资设立、支持中国对外经济贸易发展与合作、具有独立法人地位的国有政策性保险公司，按照公司架构进行治理。具体来说，在公司高层治理模式方面，中国信保分为董事会和监事会。董事会内设战略与投资委员会、提名薪酬委员会、风险管理委员会和审计委员会；监事会主要负责对财务和履职尽责的监督管理。在管理层，公司除总部设有30个部门外，在全国25个地方和伦敦设有分支机构。总而言之，中国信保和各大商业保险机构分别在不同领域对企业“走出去”、保障国家经济安全等方面共同发挥作用。
三、中资企业境外投资保险制度的法律规制
与境外投资保险制度相关的法律规制可以分为两类，一类是政府颁布的各类法律、法规和规范性文件，另一类则是国际组织制定的国际法律规范。在国内法层面，我国还没有完善的境外投资保险立法，与其相关的规定都散见于行政法规、部门规章或机构通知中；在国际法层面，目前主要以《多边投资担保机构公约》为主。
（一）以部门规章为重要载体的国内法律规制
随着中资企业境外投资风险案例的增多，我国相继出台了一系列具有法律拘束力的规范性文件，以加大对境外投资的保护力度。纵观我国当前境外投资保险制度的法律规制有如下几个特点：一是与投资保险相关的规定散见于不同的法律文件中。目前，我国针对境外投资的部分法律法规中包含与投资保险相关的内容，除《中华人民共和国保险法》对保险业运行规范进行统一规定外，其他与境外资产相关的行政法规、部门规章也进行了相应的规定。例如《国有资产法》第十七条规定：“国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度。”又如，《保险资金境外投资管理暂行办法》第六章从协议签署、方案设计、风险评估、操作流程等方面对保险资金境外投资进行了详细规定。二是与境外投资保险相关的规范性法律文件大多以部门规章或通知的形式出现。比如《国有资产监督管理暂行条例》《企业境外投资管理办法（征求意见稿）》《关于申请办理出口信用保险若干规定的通知》《关于进一步推动出口信用保险业务开展有关问题的通知》《关于建立境外投资重点项目风险保障机制有关问题的通知》《国资委关于加强境外安全风险防范工作的紧急通知》《国家发展改革委和中国出口信用保险公司关于建立境外投資重点项目风险保障机制有关问题的通知》《商务部、中国出口信用保险公司关于实行出口信用保险专项优惠措施支持个体私营等非公有制企业开拓国际市场的通知》《关于鼓励和引导民营企业积极开展境外投资的实施意见》《“十二五”利用外资和境外投资规划》等文件都或多或少涉及到境外投资保险，但不难发现这些文件大部分都属于位阶较低的部门规章。
（二）以国际公约为主要形式的国际法律规制
作为现阶段全球范围内唯一规制海外投资保险的国际法律文件，《多边投资担保机构公约》（以下简称《公约》）自生效以来在鼓励和促进海外投资方面发挥了巨大作用，不仅对各国制定海外投资立法起到了示范法的作用，其对保险制度的设计也大大推动了各国实施海外投资便利化。
《公约》分为11章和2个附件，不仅规定了多边投资担保机构的地位、组织架构、特权和豁免、财务安排，还规定了会员国的资格和资本金、海外投资的承保险别、合格投资、合格投资者、合格东道国、担保条件、担保限度、索赔支付、代位求偿、与私人担保人和再保人的合作、与全国性与区域性实体的关系、再保险、争端解决等内容。
在全球经济深度融合的背景下，MIGA对海外投资的保障作用日益凸显。据MIGA发布的最新公告，截至2017年7月，MIGA承保总额达到48亿美元，挽回流向发展中经济体的损失高达159亿美元。
详见MIGA官方简报，https：///article/Nocategory/201111/20111107819474.shtml，2017年11月7日。但从理论上讲，我国目前实行的是单边境外投资保险模式，即提供海外投资保险并不以实际签订的双边投资协定为前提。这一模式的优势在于保险的覆盖面更加广泛，但其缺点在于一旦发生政治风险，中国信保的代为求偿权迟迟不能实现，从总体上看仍然会造成资产损失。换言之，我国目前实行的单边海外投资保险制度未能充分利用现有的双边投资保险机制。以利比亚危机为例，在危机发生前，我国在利比亚在建大型项目共计50个，涉及合同总金额达188亿美元，但由于中利之间并未签署投资保证协定，因此企业项目无法获得赔偿，保险机构也不能通过法律手段维护企业海外利益，由此带来的损失及对投资信心的挫败是不可估量的。
（四）未充分利用国际投资保险规则
我国于1988年4月12日批准《公约》，但一直以来并未充分利用其项下的各项制度和便利。究其原因主要有以下几个方面：一是MIGA的承保额度最多只能达到7.2亿美元，不能满足我国對外投资融资需求；二是长期以来我国的投资流向主要集中在发达国家，而根据《公约》的设立目的，主要是鼓励向发展中国家的投资；三是语言障碍导致中资企业对国际标准不信任。从中资企业海外投资的实际情况来看，大部分企业会选择中国信保而不选择由国外保险机构或者国际组织承保，主要是因为对其规则和程序不甚了解，对投保境外机构具有抵触心理。
五、完善中资企业境外投资保险制度的对策建议
为进一步完善中资企业境外投资保险制度，需要在推动海外投资保险立法、引导投资流向、充分发挥保险咨询机构作用、加强国内法和国际法联动以及完善经贸合作区等几方面重点发力。
（一）推动海外投资保险立法
针对目前尚未颁布海外投资保险法律的现状，我国应进一步加快中资企业的海外投资保险立法工作，通过拓宽海外投资承保范围、完善海外投资保险评估、强化代位求偿维权等途径推动海外投资保险立法。同时借鉴发达国家成熟的海外投资法律制度，对承保机构、承保范围、投保流程、代位求偿等方面进行规制，推动中资企业境外投资保险制度中的法律体系构建。
（二）按照双边投资协定引导投资流向
目前，中国信保在审查海外投资的“合格投资者”与“合格投资”时，并没有将双边投资协定作为考虑因素。为充分利用我国现有的双边投资协定，有效降低中小企业海外投资风险，建议逐渐将单边海外投资保险转为双边投资保险。一是加强对中小企业海外投资流向的引导，在符合我国产业发展规划的总体框架下鼓励中小企业考虑与我国签署《双边投资保证协定》的国家作为投资目标国；二是加大对区域性自由贸易协定中投资及其保险内容的研究，拓宽对中小企业海外投资保险的覆盖范围，加大对其海外投资的保护力度。
（三）充分发挥咨询机构的作用
建立完善的境外投资保险制度体系除了需要建立成熟的运行机制和完备的法律体系外，还需要进一步发挥咨询机构的作用。一是要发布短期风险报告。目前商务部和中国信保资信平台都会定期发布各地风险报告及预警，但周期相对较长，不利于风险防范方案的提前實施。建议及时发布《投资风险周报》，以便投资企业了解最新投资动态。二是要充分发掘保险经纪人在风险管控方案设计方面的能力。《保险法》第五章对保险经纪人的设立条件、业务范围、禁止性规定等有相关内容。在实践中，一个好的保险经纪人可以根据项目信息有效降低投资风险。建议保险机构加强与保险经纪人、智库等方面的合作，多渠道、全方位掌握投资风险的最新情况。
（四）加强国内制度与国际规则的联动
长期以来，中国政府一直致力于推动建立完善的投资风险防控体系以保护境外投资。以中国信保为例，其不断加大与其他国家和地区机构的合作力度，包括加入伯尔尼协会，与格鲁吉亚伙伴基金、白俄罗斯银行、金砖国家出口信用保险机构等签署战略合作协议等，但在国内制度与国际规则的联动方面却略显不足。鉴此，应通过以下几种途径加强国内制度与国际规则的联动：一是借鉴发达国家的立法经验，尽快推动颁布体系完整的海外投资保险立法，填补立法空白；二是加大与其他国家和国际组织相关机构的沟通，在代为求偿、主权豁免、争端解决等问题上开展合作，加大对境外投资的全方位保护力度；三是要积极跟踪国际组织发布的海外投资动态，并对投资争端产生的根源以及产生的影响加以分析研判；四是拓展与MIGA的合作领域，争取在支持中资企业境外投资的保险险种和申请程序方面优化升级。
（五）完善境外经贸合作区事前、事中、事后监管
目前，境外经贸合作区是我国企业“抱团出海”的主要模式，它不仅是大型企业进行海外投资的重要平台，同时也成为带动中小企业跻身国际市场的重要抓手。
截至2017年，中国企业在境外建设经贸合作区共计99个，累计投资307亿元，入区企业4364家。在支持中小企业海外投资方面，境外经贸合作区主要通过信息咨询、管理便利、搭建平台、风险救济等方式为入区企业提供服务，促进中小企业海外投资。从分布情况来看，我国现有的经贸合作区大多在发展中国家，而这些国家的制度安排还不够成熟，对企业投资来说风险系数较高。因此，提升经贸合作区的风险评估能力势在必行。具体来说，一方面，经贸合作区应加大对投资资金的保护力度，重点关注投资资金进出问题、外汇汇兑问题、投资资金筹措和结算问题以及税收问题；另一方面，经贸合作区应根据园区企业的产业方向随时关注投资东道国的投资政策，并通过建立定期沟通机制加强对企业的保护力度。
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责任编辑：沈家文