为进一步减轻种粮农民负担，调动农民种粮积极性，从2003年开始， 国家实施了种粮补贴政策。从安徽省南陵县的情况看，国家对种粮农民实施种粮补贴后，农民的种粮积极性有一定程度的提高，粮食产量和农民收入都有一定的增长，但也存在一些亟待解决的问题。
一、南陵县种粮补贴政策实施情况
目前，南陵县种粮补贴主要有以下四项：
（一）粮食直接补贴。补贴依据是农业税计税面积，补贴对象是二轮承包农户，全县约13万户，面积约43万亩，补贴标准13-14元/亩，每年一、二月发放，全县每年发放金额约595万元。项目主管部门是财政部门，实施主体是镇人民政府。
此外，对种粮面积达100亩以上的大户、农业合作社、农业企业等，发放10元/亩的种粮大户补贴。
（二）农作物良种补贴。补贴依据是以二轮承包面积为基础的水稻（早、中、晚稻）、小麦、玉米、油菜和棉花等播种面积，补贴对象是实际种植前述品种的实际耕种者，发放户次约30万户次，补贴标准10-15元/亩，每年七月、九月发放，全县每年发放金额约1100万元。项目主管部门是农业部门，实施主体是镇人民政府。
（三）农资综合补贴。补贴依据是以农业部门上年实际发放农作物良种补贴（早稻、中稻、晚稻、小麦）的播种面积，补贴对象是实际种植前述品种的耕种者，发放户次约25万户次，平均补贴标准70元/亩，每年一月、二月发放，全县每年发放金额约5200万元。项目主管部门是财政部门，实施主体是镇人民政府。
（四）水稻良种良法面积补贴。补贴标准为10元/亩，全县有15万亩，每年补贴150万元。
各镇、各部门发放给农民的种粮补贴资金，通过“惠民直达系统”和“补贴专户”实行县级打卡发放;补贴资金专户管理，封闭运行，专款专用，补贴资金直达补贴对象个人账户。
2010-2014年五年间，南陵县累计发放种粮补贴资金32246万元。其中粮食直接补贴2973万元，农资综合补贴24697万元，农作物良种补贴4576万元。
上述四项补贴按照粮食直接补贴面积43万亩计算，补贴额大约为160-170元/亩，这就是老百姓常说的“田亩补贴”。按照农业人口47.5万人计算，人均补贴150元。全县有13万多户农民受益，广大农民对此项政策十分拥护和称赞。
二、种粮补贴政策执行中存在的问题
（一）计税面积或二轮承包面积与实际耕地面积有差异。根据粮食直接补贴政策规定，粮食直接补贴以农业税计税面积为基础，在联产承包责任制实施时和农业税取消前，一些镇、村为减轻农民负担，将一些低产田、滩涂等自然条件差的土地没有纳入计税面积。近年来，各地大量开展中低产田改造、农业开发、农田基础设施配套等农田水利基本建设，提高了耕地种植能力。由于人员更替和资料不全等因素，这些耕地难以有足够的依据使其纳入计税面积发放粮食直接补贴和其他补贴。在征收农业税和“三提五统”时期，部分农户外出务工经商和少数农户为逃避税费，将承包面积抛荒或私自转包他人，抛荒的田地由村委会安排他人耕种，并承担缴纳税费的义务; 私自转包他人的面积也是由他人承担缴纳税费的义务。发放种粮补贴后， 原来将承包面积抛荒或私自转包他人的农户纷纷向村委会或他人索要土地，带来了很多矛盾和纠纷。
（二）现行种粮补贴政策对农民种粮积极性的效果不明显。以南陵县为例，2014年农民人均纯收入为12002元，按照种粮补贴平均每位农民受益150元计算，仅占人均纯收入的1.2%左右，种粮补贴对增加农民收入的作用不明显;对于种粮农民来讲，每亩只补贴160-170元，难以弥补化肥、农药、柴油等生产资料价格上涨所增加的农业支出。粮食与经济作物的经济效益相比，种粮成本高、收益低，而种植西瓜、烟叶等经济作物的收益比种粮收益要高出2-3倍以上。即使加上国家种粮补贴资金，也抵不上种植经济作物的经济效益。农民选择种植粮食的主要原因还是根据土壤性质、技术水平、种植习惯等因素，因此，种粮补贴对提高农民种粮积极性和增加农民收入效果不明显。
（三）土地流转产生新问题。一是种粮补贴归属问题导致矛盾纠纷。随着农村土地流转步伐的加快，农村土地转包现象普遍存在。由于农村土地流转手续普遍不健全，很多只是村民间的口头协议，难以明确补贴资金的归属。因此，在农村土地流转过程中，没有协议或流转协议中未明确补贴归属的，为保障农民利益，补贴资金仍然发放给原承包户，除达到100亩以上的大户可享受每亩10元的种粮大户补贴外，种植面积小于100亩的土地流入户不享受种粮大户补贴，而粮食直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴等归原承包户享受。二是流入土地的大户、农业合作社、现代农业园区大多选择了种植经济类作物，如水果、蔬菜、花卉、林木等，这些项目均不属于国家种粮补贴的范围。为了保障农民利益不受损失，稳定土地流转规模和秩序，防止发生矛盾和纠纷，一般情况下，基层做法是按照计税面积或二轮承包面积给原土地承包户发放粮食直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴等。近年来，随着涉农领域专项整治不断加强，认为土地上未种植粮食类作物的面积不应该发放种粮补贴，否则以违法违纪查处，甚至一些地方纪检、检察等部门对此类情况采取立案的方式进行调查。基层政府考虑，如果对这些从原承包户手中流转的、流转后部分未种植粮食的土地停止发放种粮类补贴，可能会产生很多混乱，甚至会引起农民不履行土地流转合同收回流转土地、产生纠纷、群体性上访等其它影响农村稳定的情况。
（四）种粮补贴政出多门，职责不清。目前，南陵县共实施了四项种粮补贴，其中农作物良种补贴（品种为早稻、中稻、晚稻、油菜、小麦、棉花等）是农业部门负责实施的，而粮食直接补贴（以计税面积为依据）和农资综合补贴（品种为早稻、中稻、晚稻、小麦）的实施办法又是上级财政部门发文，由财政部门实施，而财政部门却不具备甄别、统计、核实各品种种粮面积的条件和能力。根据规定，农资综合补贴的发放依据是上年农业部门发放水稻和小麦农作物良种补贴的面积，这样做虽然简化了调查、摸底、统计、核实的具体事务，但给县、镇财政部门造成了很大的责任风险。
（五）种粮补贴核实成本过高。核实农民的实际种粮面积是计算种粮补贴资金的依据，尽管镇、村、组每年投入大量的人力、物力、财力在各村组户进行种粮面积核实和张榜公示，但此项工作操作繁琐，耗时费力，行政支出大，工作成本高，对基层来说负担过重。此外，上级部门考虑春耕生产和农民需求，要求粮食直接补贴和农资综合补贴在每年2月底3月初、甚至有些年份要求在春节前发放到种粮农民手中，造成了补贴面积与当年实际种粮面积之间有差异。有的种粮多补的少，有的种粮少补的多，给基层增加了不必要的矛盾和负担。
三、进一步完善种粮补贴政策的几点建议
（一）合并种粮补贴项目。目前，南陵县粮食直接补贴发放依据为计税面积，农作物良种补贴（早稻、中稻、晚稻、油菜、小麦、棉花等，按品种统计发放补贴）发放依据是在原计税面积上的播种面积，农资综合补贴发放依据为上年的农作物良种补贴面积（按照早稻、中稻、晚稻、小麦统计发放）。这三个补贴项目发放依据均是耕地面积，发放对象和相关数据的一致性达到95%以上。仅仅因为5%的补贴数据不同，各镇、村干部需要重复几十次、完成近70万户次的基础数据收集、统计、整理、核实、公示等工作，每年花费时间和精力超过三分之一，给农村基层工作人员带来了很大的工作压力和负担。
建议将粮食直接补贴、农资综合补贴、农作物良种补贴合并为种粮补贴，一次性地以播种面积为补贴依据发放种粮补贴，播种面积可依据新一轮土地确权面积确定。
（二）提高种粮补贴标准。让农民种植粮食的经济效益达到或接近种植经济作物的经济效益，这样才能真正起到调动农民种粮积极性的作用。
（三）理顺关系，明确职责。建议省、市明确划分农业部门和财政部门对种粮补贴工作的职责。按照“农业部门管事，财政部门管钱”的原则，由农业部门负责全部种粮补贴政策的制定、实施和落实工作，由财政部门负责补贴资金的筹集、下达、拨付和打卡发放工作。农业部门和财政部门相互配合，各司其职，共同完成补贴发放工作。
（四）对土地流入的种粮大户给予政策倾斜。对土地流转大户、农村合作社、农业企业等单位进入农业生产、种植粮食作物的，给予政策倾斜，建议以农机设备、农业设施等给予项目扶持;原承包户通过签定协议流出土地后，不享受种粮补贴，通过提高租金的方式弥补种粮补贴“损失”。土地流转大户或农业企业流入土地种植粮食的，按实际种植面积发放种粮补贴，不种植粮食类作物的，不予发放种粮补贴，杜绝因管理难度大或漏洞发生的套取种粮补贴的行为。（五）改进补贴程序和方法。
补贴发放工作的布置时间应在每年年初，发放时间应在当年的下半年或下一年的年初。另外，将补贴面积的调查摸底工作改为由农民自主申报，镇村干部核实并进行公示的程序进行。年初由省市公布主要粮食品种的补贴标准，在小麦、早稻等粮食作物的青苗期，由种植人自己申报种粮面积，镇农业部门、村委会核实、公示并上报县农业部门审核，县农业部门向财政部门申请补贴资金并以“一卡通”的形式发放补贴款。
（作者单位：安徽省南陵县财政局农财科）
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