[提要] 作为党中央、国务院的重大决策部署，自然资源资产离任审计意义重大。对于生态文明建设的推动，领导干部科学发展观和正确的政绩观树立的促进，自然资源资产管理和生态环境保护责任的切实履行都有重要意义。本文从规章制度、组织制度、人事制度、作业制度等方面，对自然资源资产离任审计制度体系进行构建，以期推动自然资源资产离任审计实务的发展。
关键词：自然资源资产离任审计；制度体系；生态文明
中图分类号：F239 文献标识码：A
2015年两办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，明确了该项审计工作的诸多工作细节。试点方案明确自2018年起建立起经常性的审计制度，各级审计机应加强经验总结，逐步予以规范。自然资源资产离任审计制度体系构建急需早日解决，而要解决这个命题，应当做好规章制度设计、组织制度设计、人事制度设计、作业规则设计等工作。
一、规章制度体系
目前，我国已经构建较为完善的生态文明制度框架，大气十条、水十条、土十条、《大气污染防治计划》、《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体质改革总体方案》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》、《生态文明建设目标考核评价考核办法》、《自然资源统一确权登记办法（试行）》、《关于构建绿色金融体系的指导意见》、《关于健全生态保护补偿机制的意见》、《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》、《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》、《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》、《自然资源统一确权登记办法（试行）》、《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施方法》等一系列政策指引文件，但是地域差异，使得工作开展受到限制。全国各地在开展自然资源资产离任审计规章制度体系构建应遵循两办《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》的相关要求，应坚持因地制宜、重在责任、稳步推进的原则，确定审计内容和重点，有针对性地组织实施。
二、组织制度体系
由于自然资源种类的繁多，土地、森林、海洋、矿产、河流、空气等都是资源资源，所以应当设立自然资源资产离任审计处，专门负责此类自然资源的审计工作。目前大部分审计工作都是现场实施，而且都是项目开始之后进驻被审计单位，由于自然资源的特殊性，各项资源变动情况也需要引起审计人员的注意，不能将审计工作框在审计项目中，一个完整系统的自然资源数据库就有望早日建立。目前大部分审计试点项目，都存在审计覆盖区域小、资源总量小等问题，并不能从宏观层面反映自然资源资产变化情况。总结目前的自然资源审计实务工作，胶州市采用的与经济责任审计相结合的审计方式值得借鉴。重点自然资源的审计覆盖率是此项审计工作考虑的重点工作，以重点自然资源资产管理使用为内容的大项目审计非常有必要实施，长此以往资料数据可以被更多更好收集，审计工作的开展可以达到更高层次水平，审计报告可以被更加翔實全面地出具。数据是后续审计工作的基础，有了前期大量收集工作的开展，后续审计工作的开展也会更加顺利，领导干部责任的归咎也就更加有据可循。促进自然资源的开发、管理和使用程序正规化，推动生态文明建设的步伐。
三、人事制度体系
人是任何一项工作的基础，只有形成严格的人事制度，审计工作才能够井然有序进行。自然资源资产离任审计本质上来说是问责审计，是对领导干部自然资源受托经济责任进行问责，这对于审计人员的专业知识素质要求是非常高的。为了保证审计工作的顺利进行，各级审计机关应当完善人事制度，提高审计队伍的职业化。关于“推进审计职业化建设”的明确规定，国家在2014年出台了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》都有相关规定。审计队伍职业化的建设有利于审计队伍人员素质的保证，要达到此目的宜采用的方案有：（1）准入制度：由于自然资源离任审计所要求的特殊性和专业性，应当限制没有自然资源相关知识人员进入审计队伍；（2）举办竞赛：举办相关审计知识竞赛，以了解大家在此项审计工作方面的专业胜任能力，设立相对应的物质和精神奖励；（3）津贴制度：人才来之不易，留住人才更是需要重点关注的难题，实行自然资源离任审计项目特殊津贴制度不失为明智之选；（4）后续教育：为掌握最新的相关生态文明政策和最新的相关知识，各级审计机关应当建立后续教育制度，对于审计队伍持续胜任能力的维持意义非凡；（5）奖惩制度：高尚的职业道德修养和正确核心价值观的梳理，对于审计队伍的完善必不可缺，所以要建立起完善的职业纪律奖惩制度。审计人员要完成这一项复杂而又繁琐的审计工作，其他各方面的知识也是需要掌握的，例如环境学、社会学、工程学知识。
四、作业制度体系
（一）创新审计模式。专项审计模式已经不能够满足自然资源资产离任审计的发展要求，因为此项审计是环境审计与经济责任审计的结合体，所以要创新审计模式，将环境审计与经济责任审计相结合的模式来进行。自然资源资产审计与经济责任审计同步审计项目的审计方式对于审计资源的优化配置和审计效率的提升，都是一个具有创造性的方式。节约资源基本国策的贯彻落实，自然资源的加强管理，国家资源的安全维护，都促使必须要开展大量的自然资源审计工作，但因为多种自然资源的同时审计使得创新性和挑战性无处不在。各级审计机关应当积极总结和学习以往年度环境审计项目的经验，探索开展领导干部自然资源资产离任审计。因为自然资源资产离任审计项目涉及政策、绩效、财政等多方面内容，所以还可以与政策跟踪审计、绩效审计、企业审计、财政审计、金融审计等相结合。
（二）联席审计制度。跨区域是自然资源资产的典型特征，在审计项目实施过程中各种问题会接踵而至，例如区域间审计主体权责不明确、上下级审计机关权责不清晰等。为了解决此类问题，各级审计机关应当合理确定审计工作范围，为审计工作不重复不遗漏提供保障，审计工作的顺利开展也就有了保障。建立合理有序的自然资源资产离任审计的审计联席会议制度有望解决自然资源跨区域和领导干部责任划分界限模糊的现象。合理有序的自然资源资产离任审计制度应有总召集人、召集人、一般成员，具体组织机构：以市一级行政机关为代表，联席会议总召集人为市长，下设组织部长和市委常委和副市长两个召集人，再下来就是各成员单位。市审计局为联席审计会议办公室，具体负责各项工作。各成员部门的权力、责任和义务应当被明确，将各自的优势充分发挥，精诚团结、共同合作、迎难而上，在互相配合中将审计中遇到的困难共同解决。此外，自然资源资产离任审计的重要性要在各项工作环节中充分体现，进而可以充分调动各单位的重视，应当由联席会议组织，具体工作部署也要由各单位共同协商讨论。如图1所示的联席审计会议制度。（图1）
（三）审计结果公告制度。审计结果公告制度至关重要，完善的审计结果公告制度亟待建立。作为存在天然联系的三者，政府、媒体和公众对于公告制度的建立必须受到重视，尤其随着民主政治的发展，媒体的曝光率让社会公共更加方便地监督政府机关。但是媒体也是一把双刃剑，并不能够保证所有的消息流传都是正确的。所以，要建立完善的审计结果公告，作为监督者的媒体和公众，需要将他们放在首位，媒体是最有力的非政府监督力量，审计机关应当坦然接受媒体监督，只有更有效、更全面地进行审计结果信息公开，才能更好地经受住媒体的质询。在各级审计机关官网上应当公布审计结果，媒体力量也可以合理高效利用，让审计结果更多更全面地被社会公众知晓。迅速增长的网络媒体数量导致媒体质量良莠不齐，信息的真实性得不到保障。审计信息多次传播会导致审计报告真实性下降，为了减少此类情况发生，政府部门当然是中坚力量，因为政府相关部门可以对信息安全进行监管控制，对审计机关而言最有效的方式是完善直接媒体渠道，官方网站，微博、微信公众号等都可以作为审计机关的直接媒体渠道，应当加以合理利用。
作为新一届政府领导人开创的审计制度创新，现在还处于初步探索阶段。只有形成常规性的审计制度，才能更好地完成此项审计的目的，本文初步构建的自然资源资产离任审计制度体系包括制度、组织、人事、作业四个方面，希望可以推动此项审计工作的发展。
主要参考文献：
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