［提要］在我国虽然没有明确建立正当程序原则，但在一些单行法律法规和司法案例中体现出了正当程序的法律制度。本文在对我国高校学生管理行使程序的实证调查和法律规范的实证考察以及现状分析基础上，提出完善高校学生管理行使正当程序的建议，以有效保护学生的基本权利，提高高校管理的质量与成就。
关键词：高校学生管理；正当程序；听证；说明理由
中图分类号：G64文献标识码：A
收录日期：2014年4月24日
“程序是法律的心脏”，正当程序是法律程序最低限度的要求。随着法律实践的发展，源于英美法系国家的正当程序理念，已经在当代各国行政法中得到普遍的适用。在我国虽然没有明确建立正当程序原则，但是在一些单行法律法规和司法案例中体现出了正当程序的法律制度，尤其是在“刘燕文诉北大案”、“田永诉北京科技大学案”等高校案例中都体现了正当法律程序的理念。
一、正当程序对高校学生管理的意义
对高校学生行使管理的权力理应遵循正当程序的理由，主要在于实现高校依法治校，保护学生的合法权益。
（一）遵循正当程序利于高等学校依法治校。高校学生管理引入正当程序，要求高校制定具体规范的管理规定，高校学生纪律处分权的行使也要依据明确的要求进行，这样可以帮助高校建立起合理的权力使用制度，明确双方在教与学、管理与被管理关系中的权利与义务；有助于规范学生管理权力行使程序，形成合理的高校学生管理权力执行机制和执行监督机制，可以起到确保高校处分行为在法制轨道上正常运行的作用，有利于高等学校依法治校的形成。
（二）遵循正当程序利于促进高校学生主体地位确立。目前在我国高校教学和管理中，还有许多从事学生管理工作的人员和教师不平等对待学生，忽视和伤害学生的合法权益。当前，对高校学生主体地位的确立已经逐渐转变为对学生权利和义务的考量，也就是说，学生在学校生活中并不仅仅要履行规定的义务，学生还可以享受应有的权利。因此，高校学生管理按照正当程序，这是促进高校学生主体地位的重要措施，有助于学生增加权利义务知识，从而适应社会大方向的需求，促进高校学生主体地位的确立。
（三）遵循正当程序利于保护学生的合法权益。正当程序要求高等学校的管理必须严格依照法定程序进行，同时也赋予了相对人被告知学校行使处分权的程序要求，以及为自己的合法权益进行陈述、辩解和获得救济的权利。所以说，按照正当的程序对学生违反纪律的行为进行处分，其本质就是为了最大程度的维护学生的权益。此外，正当的程序还能够防止高校滥用职权、徇私舞弊等恶劣行为，能够创造一个良好的管理环境，落实高等学校应承担的相应责任，把对学生实体性权利侵犯的危险降到最低，以保护学生相对人的合法权益。
（四）遵循正当程序利于减少学生与学校的矛盾冲突。通过调查和访谈，笔者体会到，如果一个处分决定合法合理，即使该处分决定结果对学生十分不利，学生一般也会心甘情愿的接受。而合法合理的处分的前提只有正当程序。因此，如果学校对学生所做出的决定合乎正当程序，学生无可挑剔时，不仅能够提高学校处分决定的可接受程度，学生于情于理也不会寻求其他救济途径尤其是把学校告上法庭，学校也就避免了很多麻烦，这有利于减少学生与学校的矛盾冲突。
二、高校学生管理实证调查
为了进一步了解我国高校学生管理存在的问题，笔者对高校学生管理之正当程序进行了实证调查，调查历时12个月时间，主要对天津、石家庄、保定、廊坊四地十所高校的在校大学生和教师进行问卷调查。本次问卷调查共发出问卷130份，通过E—MAIL信箱邮寄，校方教师发放和回收、找大学生填写、电话问询等多种途径来进行调查。共收回问卷116份，样本总回收率为81%。其中有效样本为100份，有效率为86%。
问卷和访谈共设计了17个问题，调查分为个人访谈和问卷调查两种形式。个人访谈以开放式问题为主，封闭式问题为辅；个人访谈针对因违纪受到学校开除学籍或不予颁发学位证、毕业证处分的学生。问卷针对教师群体和学生群体，内容涉及学校学生管理规定内容的了解、违纪处分的认识、程序的实施情况和效果、处分程序存在的问题、影响处分程序的因素以及改进对策等。问卷的调查范围为天津、石家庄、保定和廊坊四地十所高校。
就被调查高校对学生行使处分权而言，存在不少问题：
（一）法制观念淡薄，缺乏学生程序性权利保护意识。笔者调查访谈中，有被访的学校管理者竟认为不应该告知学生受处分过程中的程序性权利，以及受处分后的救济途径，理由是“那样学生就更不好管了”。由此可见，在现代教育发展的今天，教育管理者中，还是不乏把学生视为严格的“被管理者”，学生与学校没有平等的权利，学校对学生的行政工作目的就是“管学生”的思想。在这种思想下，学校自然不会主动的制定制度、规则，积极保障学生的程序性权利。
（二）对学生的管理内容，义务多权利少。笔者所调查的高校，对学生权利规定的内容相对于为管理学生制定的学生义务内容而言，多是只言片语，甚至忽视宣传。被调查和访谈的学生大多熟悉学校的学生管理规定，但相比较学生义务的知晓度，学生被处分的程序性权利，学生几乎都不知晓，以至于不知“申诉”、“听证”是何意。
（三）不考虑情节因素，导致处分失当。对学生进行处分时必须做到处分恰当，使学生所犯错误的情节和性质与处分程度相当。由于一些高校的相关规章制度规定得过于粗略，在实际操作中缺乏灵活性，导致不问“青红皂白”、“眉毛胡子一把抓”。
（四）处分决定书送达不到位。处分决定书要送达受处分学生本人或其代理人。有的学校是以校内公告的形式发布，有的学校则是由学生辅导员转达，对在外地实习的学生，有的则采用邮递送达的方式。
这些问题的存在，严重妨碍高校处分权的正确行使以及对学生权利保护功能的发挥，亟待解决。
三、高校学生管理行使程序中存在的主要问题
结合我国高校学生管理行使程序的法律规范考察，高校学生管理行使程序中存在诸多问题。
（一）学生陈述权、申辩权的行使不充分。陈述权就是违纪学生有权陈述自己的观点和主张。申辩权是现代法治行使程序中当事人参与的理念体现。但在实际操作中校方基本不理会违纪学生的陈述和申辩内容，以致违纪学生面对陈述权和申辩权的选择时过于无奈，自知选择了陈述权和申辩权，也改变不了结果，不选择又心有不甘。
1、听证程序的缺失。《教育法》简略提及申诉权，《高等教育法》规定行使高等学校的纪律处分权必须经过校长办公会议等校务会议，然而就具体的操作程序没有规定。这种缺失导致学生的实体权利难以保障，通过法律救济困难重重。
2、送达程序的不规范。社会广泛关注的“田永案”和“刘燕文案”中，学校的处分决定都没有向被处分学生本人实际送达，更没有听取其陈述和申辩，程序的不规范导致学校败诉。在实践中送达程序不规范的情况比比皆是，甚至成为惯例。
3、救济程序的形式化。首先，行政救济渠道不畅。虽然《普通高等学校学生管理规定》对于学生申诉的机构、组成人员、期限、程序等做出了较为详细的规定，但如何保证学生的知情权、陈述权和申辩权等权利的真正实现，如何确保处分过程的透明性和公正性的操作性规范均缺乏具体细致的规范，使得申诉程序在实践中难以实施；其次，司法救济渠道不畅。长期以来，由于立法对于高校行政主体地位缺乏明确规定，高校一直处于无讼状态，直到1999年“田永案”才使高校的无讼状态得以改变。但是，这样的个案比起被法院不予受理的同类案件来简直是凤毛麟角。更多的情况下，因为法律没有明确规定按什么程序进行，加上学校作为行政诉讼主体的地位不明确，法院在受理学生诉母校的案件中多采取谨慎的态度，很多案件，法院拒之门外，司法救济权益仍不失尴尬。
（二）对“自己不做自己案件的法官”原则的违反。《教育法》没有说明详细的规则，使学生的校外救济途径很不畅通。《普通高等学校学生管理规定》在高等学校对学生作出警告、严重警告、记过、留校察看的处分决定应由什么部门研究决定，有权处分的部门怎样遵循“自己不做自己案件的法官”的原则基本没有规定。因此在实践操作中，一般高校的做法并没有按照回避原则，而是直接由学校的教务处或者学生处负责对学生的违纪行为做出调查，并按照内部规定对学生违纪行为作出处罚决定。此外，学生申诉处理委员会成员同时又是复核委员会成员，没有采取回避制度，申诉委员会在成员上的设置本身即没有遵守“自己不做自己案件法官”的原则。
（三）说明理由制度的不健全。说明理由是正当程序中的一个重要内容，但多数高校学生纪律处分权行使过程中存在不同程度的说明理由不充分问题。首先，事实理由和法律依据不充分，学校作出的学生处分决定，其处分书上载明的事实表述很笼统，一般仅是表明违反学校的相关规定的说法，可违反了哪一条，哪一款依然不清楚；其次，学校作出的学生处分决定，其处分书上载明的事实不一定客观真实；最后，学校作出的学生处分决定，其处分书上载明的事实不一定全面，采信力不强。
（四）权利告知制度的不完善。在正当程序体系中，告知制度是实现裁判正义不可缺少的一个要素。但在实践中，权利告知制度很不完善。有的高校对学生作出纪律处分决定之前，不告知拟被处分学生本人将要作出决定的内容、依据、理由等内容，学生往往在收到处分决定书才知晓自己被处分的事实。多数高校对学生的纪律处分程序规范中没有规定听证程序，更谈不上在举行听证会之前应发出公告，告知相关人听证会举行的时间、地点、案由等情况，告知相对人有抗辩、质证的权利。在处分决定书的送达程序中，本应告知有可以申诉、申请复议或者提起行政诉讼等权利，但学校的做法往往是简单提及，缺乏详细的告知。
四、完善高校学生管理正当程序的建议
笔者针对高校学生管理行使程序的问题，从法律法规、学校制度规范、司法审查、观念等层面，进一步阐释完善我国高校学生管理之正当程序的设想。
（一）《教育法》、《高等教育法》等专门法律的完善。在《中华人民共和国教育法》之《总则》中第九条增加非经正当法律程序不得剥夺受教育者的基本受教育权，并给以相应的界定；在第九章增加违反正当法律程序侵犯教师及受教育者合法权益的法律责任；修改附则中对高等教育活动中违反教育法规定的，依照教育法的有关规定给予处罚；根据“以学生为本”的理念修改第六章，增加高等学校学生的实体性权利和程序性权利方面的内容。
（二）教育行政规章及高校内部规范的完善。《普通高等学校学生管理规定》对有关学生申诉制度的细节问题并没有从根本上做出详尽可操作性的规定，因此有必要进一步具体细化使之完善。
1、增加调查取证程序。必须满足合法的证据条件，高校才能有权利对学生进行违纪纪律处分。否则，学校的行为就是不正确的。
2、增加告知程序。在高校对学生作出纪律处分决定之前，应当告知本人将要作出决定的内容、依据、理由等内容，使学生全面认识该决定的性质和内容。笔者建议告知义务不仅贯穿整个处分程序，还应延伸至管理规范颁布后有效的公布和宣传。
3、完善申诉程序。允许学生申请听证且学生申诉委员会应区别不同情况，作出处理决定并予以送达。同时，还应当告知不服该决定时可提起行政复议或诉讼的时限和途径。
4、增加听证程序。高校应当保护学生的成长，多给予学生陈述、申辩的机会，听取不同的意见，应明确听证的范围，进一步具体细化使之完善。
（三）学生对高校纪律处分有提起司法审查的权利。司法审查对完善高等学校管理秩序具有积极作用，对于构建高校管理的正当程序具有积极的推动作用。
1、对司法审查范围的确定。对于那些对学生身份和在校学习受教育等构成实际影响和严重损害的处分，应纳入司法审查对象范围。
2、对司法审查模式的选择。如果对学生的处分是警告、严重警告和记过等形式，向上级教育部门申诉即间接审查方式，上级教育部门的复议结果就是终局性结论。而针对严重危害学生受教育权利的处分比如退学、开除、留校察看等，则学生可以不经过教育部门复议，直接向法院提起申诉。
（四）高校应树立起正当程序的理念，推进正当程序原则的实施。高校学生管理必须遵循正当程序，自觉消除“重实体、轻程序”的思想，集中智慧，加大力度修订、完善学校管理规范特别是学生管理规范的内容。
从教育行政部门来说，要重视对高校行政权力行使过程中正当程序原则及其制度适用情况的监督和检查，从外部推动高校的正当程序制度的建设。
从高校自身来说，高校管理人员要逐渐树立起正当程序的理念。高校领导及相关责任人员应充分认识到高校实施正当程序、依法治校、依法治教的必然性。应彻底摒除人治的观念，以法治理念治理高校。
要积极引导广大师生职工树立正当法律程序的理念，提高其主张合法权利的积极性、主动性。尤其是高校的学生若不积极主动地主张自己的权利，抱有无所谓的态度，则高校就会缺失强有力的监督，正当程序的实际成效也会受到直接影响。
五、结论
高校管理的质量和成就，不仅要看高校的工作效率，还要看高校能否真正的维护学生的合理利益，能否切实的把行政处罚权合理的应用。在完善高校学生管理行使程序中，我国《教育法》、《高等教育法》等专门法律及专门规章和高效内部规范要进行完善，学生对高校纪律处分有提起司法审查的权利，高校更要树立起正当程序的理念，推进正当程序原则的实施。相信，随着依法治校进一步完善与教育法制的健全，高校学生纪律处分权行使的正当程序研究的理论和实践将会更加完备。
主要参考文献：
［1］王名扬.美国行政法［M］.北京：中国法制出版社，2005.
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