[摘要]近年来，我国职业教育获得较快发展，但整体质量仍然不高，其中质量保障体系的不健全是重要原因。文章分析了我国职业教育质量不高的表现及原因，并且通过借鉴英国、德国职业教育质量保障机制的经验，提出完善职业教育有关的法规、培育第三方社会机构、建立教育质量管理机构等对策。
[关键词]职业教育 质量管理 制度 改革
[作者简介]黄云飞（1965- ），男，重庆人，重庆市工业学校化工科，高级讲师，研究方向为中职教育。（重庆 400043）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）02-0017-03
1991年国务院颁布《关于大力发展职业技术教育的决定》，1996年国家颁布第一部《职业教育法》，经过全社会的共同努力，我国职业教育发展取得了辉煌的成绩。不久前，教育部副部长鲁昕在答记者问时提到，2013年全国共有职业院校1.36万所，在校生达2933.8万人，“十一五”以来职业院校累计为国家输送了近8000万名毕业生，占新增就业人口的60%，职教毕业生已经成为我国中高级技术技能人才的主要来源，职业教育已成为我国发展实体经济、转变经济发展方式、推进产业结构调整和新型城镇化建设的重要支撑。在取得辉煌成绩的同时，与职业教育发达国家相比，在教育理念、制度设计特别是整体的教育质量方面，我国的职业教育发展还比较有限，远远达不到社会对中高级技术、技能人才的要求。
一、我国职业教育质量不高的表现及原因
（一）职业类学历证书的含金量总体较低
现在接受职业教育的学生，学历证书的获取率很高，但是相对应的毕业生质量却不容乐观。在《关于中小民营企业对高职毕业生就业能力满意度的调查研究》中，中小民营企业对高职毕业生就业能力满意度的整体评价得分为2.74分（满分为5分），属于中等偏下。在《中职毕业生素质现状调查及成因分析》中，用人单位对中等职业学校毕业生的总体评价为“非常满意”的只占1.3%，“基本满意”的占39.3%。这说明职业教育的质量与社会需求还有较大的距离。
截至目前，我国已经颁布了410个高职专业教学标准和首批95个中职专业教学标准，开发了100个对接国际水平的专业标准。在具体的实践过程中，课程的学习内容、实践教学环节的设置以及对应的考核、评价是否严格按照国家相应的国家专业教学标准执行，都是学校内部在操控，外部的监控有理论上的制度设计，但实际执行的力度却无法保证，各高职院校为了自身利益一般都会降低考评标准。特别是对于中职教育来说，入学基本没有门槛，如果学校严格按照国家颁布的职业教学标准来执行，学生的课程合格率会很低，这会直接造成在读学生的大量流失，在当前招生竞争白热化的状况下，这种做法相当于自绝生路。所以，教学质量远不像合格率呈现出来的那样高。
（二）职业资格证书的认可度低
职业资格证书的考核不规范，造成企业、社会越来越不认可该类证书，这显然不利于推进职业资格准入制度。目前我国已经确定了800多个职业标准，但是标准的细则还很不完善，特别是我国的职业资格认证管理体系缺乏监督机制，鉴定质量可信度低。作为大多数职业资格鉴定的主管部门，各地的人力资源和社会保障局基本工作人员有限，各种专业人员更少，在人员力量和专业支撑方面不可能对职业资格鉴定进行有效监督，职业技能鉴定的质量主要由职业鉴定站自己把控，质量自然得不到保障。目前，全国有一万多个职业鉴定站，一半分布在职业院校，考评员基本上是职业院校的专业教师，而他们往往也是学生技能培训的老师，既是“教练员”，又是“裁判员”，技能鉴定基本是走过场。另外，当前政府倡导职业院校学生在毕业时取得“双证”，即在获得学历证书的同时取得对应等级的职业资格证书。参加技能考评的条件规定，只有当职业院校学生毕业后才有资格申报对应等级、对应职业的技能考评。实际情况却是学生在取得毕业证的前一年就已经接受了职业技能的鉴定考评，但是很多学生的技能并没有达到相应等级的标准。
（三）教育行政化的负面影响深刻而广泛
这是我国整个教育系统存在的共性问题。教育是全社会的系统工程，需要政府、学校、企业和其他社会组织共同协作，形成有法治保障的、分工合理、各尽其责的科学体系。政府在教育中有着不可代替的主导作用，但是如果不分主次，什么事都大包大揽，就会产生行政化的负面效应。教育行政化的负面影响体现在以下方面：一是在管理职能上，容易出现定位不准、缺位、越位等现象。学校作为独立的法人和办学主体，依法享有的人事、财务、学术、规划等方面的自主权未能全面落实。同时，政府在制定标准、监督评价等方面应承担的职责没有充分履行。二是在管理方式上，政府过多依赖行政命令手段，而少用财政、法律、市场等手段来管理学校，法制性、规范性较差，随意性较大。三是在管理对象上，学生的利益没有被充分尊重，企业的利益往往不被重视，行政性较强。比如，为了推进产教融合、校企合作，加强行业指导能力建设，全国现已成立了59个行业职业教育教学指导委员会，纵观各委员会的人员构成多数是相关行业的行政官员、校长、书记，而企业、学校的一线管理、技术专家和教育专家则很少，这显然不利于实现职业教育的本质目标。另外，各地成立的各种行业协会，也多是相应行政主管部门的下属事业单位性机构，其成员虽然也有企业，但是企业和职业院校的利益却没有受到应有的尊重。这些行为都严重影响了教学的基本运行，失去了教学质量保障的基本条件。
（四）校企合作始终无法全面深入
校企合作仍然存在严重的校热企冷现象，这也是职业教育质量无法实质提升的原因。即使某些院校的实训设施比较多且先进，但永远无法与真实的企业场景相比，企业当中真实的生产综合“氛围”，在院校的实训场地永远无法模拟出来，所以校企合作具有不可替代性，没有校企合作就没有真正意义的职业教育。目前，我国也有一些校企合作的成功典范，但是对整个职业教育来说比例太少。校热企冷现象产生的根本原因，主要是企业不能从支持职业教育的行为中得到直接兑现的利益，国家现在也无具体的法规来促使企业对职业教育承担应有的责任。
我国职业教育质量不高，也存在很多客观原因。我国现代职业教育起步较晚，教育观念落后，师资力量不强，实训设施基础条件薄弱，而学生数量又相对较多等，都是制约职业教育发展的客观原因。但是，这些因素会随着经济的发展以及职业院校的内功修炼而得到改善。从长远来说，职业教育是否能够良性发展，更依赖的是整个教育机制的科学构建。在这些方面，国外职业教育发展的成功经验值得我们借鉴，如德国的“双元制”、英国的“现代学徒制”等。
二、国外职业教育质量保障体系的特点
（一）英国职业教育的质量保障体系
英国职业教育的管理与许多国家类似，采用分权式运作，其质量保障体系不是政府大包大揽，而是将部分权力下放给第三方组织，政府主要是对其授权和工作效果进行监督。其质量保障主要通过院校内部评价为基础、外部评价把关的方式来实现。
外部保障系统主要由行业技能委员会（SSC）、资金委员会（FA）和教育标准办公室（OFSTED）构成。SSC是独立的社会法人机构，由19个行业技能委员分会构成，主要负责开发各自行业的国家职业标准，也可从事相关的培训工作，受政府资助。OFSTED是受政府委托的第三方评估机构，负责对职业院校的综合评价。FA是政府的教育审核、拨款机构，它根据学校的规模、专业和OFSTED对院校的评估等级结果进行拨款。
OFSTED对职业院校的综合评估是非常严格而有权威性的。检查一般四年一次，对评估质量没有达到优良的，检查可能变为每年或更短周期。检查都是提前几天临时通知院校，几十个人检查一周。采用统一的评价标准，检查报告非常详尽，多达150页，并在网络上公开，它直接关系学校的拨款、声誉和学生入读率。在这种严格的外评机制推动下，每个院校都必须做好内部评估，质量提升是每个人的责任，也是学校管理者和员工进行年度工作述职、评估的重要内容。
英国职业资格证书的认证和“现代学徒制”的考评都有非常具体而严格的操作规范和监督体系。所有这些机制，保障了英国的职业教育的高质量，其院校之间的竞争主要是办学质量层面的竞争。
（二）德国职业教育的质量保障体系
1.职业教育法律比较完善。德国的职业教育法规明确、具体，操作性强，保证了对职业教育的管理、监督、组织与实施有法可依，奠定了职业教育可持续发展的基础。比如，1969年颁布的《职业教育法》，明确了“双元制”的职业教育制度；修订于1986年的《联邦职业教育促进法》，规定了企业在职业教育中的权利和义务，参与职业教育的企业可享受减免税等优惠政策，而未参与职业教育的企业则须缴纳相应基金来用于职业教育。
2.职业教育经费有保障。职业教育经费来源于政府拨款和企业资助，受法律的促进和较高的社会责任意识的影响，企业愿意向职业教育投入。比如，2000年德国来自于企业的职教资金就达2500亿元人民币。开展双元制培训的学校和对应的行业协会、企业都会得到一定的资助，所以校企合作能真正深入下去。
3.采用分权制管理。政府主管行政事务，而行业协会通过其下设的职业教育委员会来实现对职业教育业务的指导管理，企业的利益和职业教育的高质量都得到了保障。德国的职业教育采用“宽进严出”的策略，其考评的不合格率通常达到30%左右，能如期毕业的学生很少，往往都需要延期1～2年才能毕业。
三、完善我国职业教育质量保障体系的对策
美国质量管理专家戴明认为，85%的质量问题是由管理制度和体系造成的，高质量是管理体系的产物。职业教育的质量是可以通过有效的机制建设得以保障的，当然职业教育的质量保障体系是非常庞大的一个系统，它需要应用系统科学、管理科学、质量理论、监测与控制技术等学科的理论与技术，而且要考虑质量保障的目标不仅仅是质量控制，还涉及质量的改进与提高的指导以及质量管理的问责；质量控制的手段不仅仅限于行政举措，还包括各种评价手段和结合教育与职业的专业活动；保障对象不仅针对院校的课程、教学、管理等活动，还涉及校企合作等。整个职业教育质量保障体系的构建，从教育的外在体系来说，既包括相关的法律法规制定、教育的行政管理和质量监督管理的机构设置，也包括与职业教育有关的行业、企业、机构作用的发挥，以及各个机构权限、义务的规定和相互制约的制度设计等。从教育的内在来说，职业院校内在的质量保障体系是更基础、更重要、更直接的，职业教育质量的高低最终还是在院校这个层面产生效果，但外在质量保障体系的完善是更高层面的，是方向性的顶层设计，决定着职业教育发展的基本方向和质量，也是决定着职业院校内在的质量保障体系能否真正落实的前提。借鉴国外职业教育发展良好的管理经验，我国职业教育质量保障体系的完善，应从以下几个方面着手：
（一）完善职业教育相关的法规，从基本制度上建立我国职业教育的发展基础
习近平同志提到，法治是治国理政的基本方式。通过法规来构建我国职业教育的顶层设计框架，将职业教育相关的政府、院校、企业、社会组织等各方的职责、利益、权力明确下来，规范其行为，避免行政化的负面行为，创设校企合作的制度环境，给职业教育的发展提供良好的基础空间。具体而言，虽然我们早在1995年就颁布了《中华人民共和国教育法》、1996年也颁布实施了《中华人民共和国职业教育法》等，但是现在来看，很多条款已经不适应现在的状况，而且这两个法律也主要是框架性内容，针对性、可操作性不强，特别是《中国人民共和国职业教育法》，因此要尽快进行修订。
（二）培育第三方社会机构——行业协会
要尽快废除现有的依附于各主管行政部门的行业协会，培育能真正代表行业、企业多方利益的，具有独立第三方社会机构性质的行业协会。其主要服务于行业内的企业，同时还服务于政府和职业院校，经费也主要来源于企业和政府，是独立的法人机构。其主要目的是承担更多的教育质量保障的具体事务，如职业标准的制定、职业教育和培训的指导、教育水平和职业技能的鉴定等，其工作的公平性、有效性受教育行政部门、企业、院校和社会多方的考评。行业协会的种类、个数不限，采用申报、资质考核审批制，引入市场竞争机制，优胜劣汰。
（三）深化机制改革，建立教育质量管理机构
正如李克强同志所说，“要用改革的办法发展职业教育”。借用国外的分权制思想，要尽快建立独立于教育部（局）的教育质量管理机构——教育质量保障委员会，负责国家（地区）的教育质量管理。在其之下，可建立 “职业教育标准部”和“职业教育及技能考评督查部”。“职业教育标准部”主要负责对职业学历教育标准和职业资格等级标准的制定和培训工作的管理；“职业教育及技能考评督查部”主要负责对职业院校教育、教学水平的评估和对职业资格考评的管理。这两个部门的具体事务性工作内容，可以转包给各行业协会去做，职业资格的考核还可以转包给更多的有资质的其他社会机构来做。这两个部主要负责从事相应事务的机构的资质审定，转包任务授权和质量督查，建立科学的监察体系，采用动态的“申请—资质审查—任务授权—工作质量监察—淘汰优选”的管理模式，对监察结果不达标的机构，给予淘汰，形成公平竞争、优胜劣汰的良好市场机制，做到教育培训、考评、督查各自分开，以此来保障职业教育的质量。要保证质量考评结果的真实性、权威性，同时要公示考评的详细报告和等级结果，其权威性的结果将决定政府对培训机构的拨款数量，既是学生选择院校就读的重要依据，也间接地考评了各地区教育行政管理部门的工作成效，这也是实行分权制的一个重要原因。教育部（局）则主要负责教育办学的行政管理、财政拨款和经费落实，负责对学校办学条件的审核、专业的申报、招生过程和教育教学实施过程的规范等管理。
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