〔摘要〕 通过对公共利益的理论反思与现实检视，我们发现理论界和实务界一直桎梏于对实质性公共利益的追求，却忽略了公共利益在程序方面的要求。从社会正义、政治合法性和管理有效性的角度来分析程序与公共利益的理论契合度可知，基于程序性要求而界定的公共利益，是指一个特定社会群体为了辨识存在和发展所必需的公共利益，通过有计划的规则、程序、步骤和方法，发现并实现该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值及其外化形式的过程。程序性公共利益的建构具有价值、信息、结构等方面的现实需求。以程序性公共利益引导政府行为具有正当性、公开性、合理性等比较优势，它更适用于日常行政事务、危机事件的处理过程和社会民生领域。
〔关键词〕 程序性公共利益，实质性公共利益，社会公众
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2019）04-0064-07
随着现代民主政治的发展，“以公共利益的实现作为政府的价值取向和行动指南” 〔1 〕1已成为社会的基本共识。但政府旨在增进公共利益的努力与作为，并不必然导致公众满意度和政府公信力的提高。这种“公共悖论”同样存在于快速发展中的中国，主要体现在三个领域：一是在日常行政领域，政府确定了服务型政府的建设目标，也在不断完善绩效考核制度，但是公众在办事过程中，一些行政人员不冷不热的态度，让人感觉不被尊重与善待。二是在突发事件领域，一旦出现与政府相关的危机事件，公众有时会对政府持不信任态度，网络谣言随之屡禁不止，陷入所谓的“塔西佗陷阱”。三是在社会民生领域，政府所提供的有些公共服务与公众对美好生活的需要之间存在一定落差。比如，我国不断深化食品药品监管体制的改革，但一些公众始终对监管效果表示不满，这突出表现在公众对国产商品质量的持续怀疑和对国外商品质量的盲目信任，由此加剧了公众对国外品牌的消费依赖。
仅就上述三个领域来说，我们发现社会问题的产生通常具有共性特征：一方面，政府并非无所作为或敷衍塞责，而往往是以绩效考核、查清真相、完善体制的方式作出努力，这表明政府是着力促进公共利益的;另一方面，公众却依然不满意政府的服务态度、不信任政府行为、看不见行政效能，这意味着公众没有感知到公共利益的增进与实现。这说明单纯依赖政府对公共利益作实质性判断无法解决全部现实问题，政府行为和公众认知之间出现了疏离甚至是裂痕。那么，这种疏离与裂痕问题是否可以通过对公共利益的程序性建构而得以解决呢？本文从回归公共利益本身开始，追问作为政府存在之宗旨和归宿的公共利益究竟是什么，进而发现公共利益包含着程序性和实质性双重要求，并阐述程序性公共利益的内涵，结合历时性社会形态的演进趋势与共时性社会问题的具体表征，分析以程序性公共利益观念指导政府行为的现实需求、比较优势并提出适用情境。
一、程序性公共利益的内涵
公共利益是一个特定社会群体存在和发展所必需的、该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值及其外化形式①。诚如目的的达成“经由程序抵至结果”一样，公共利益的概念也包括了程序与实质两层含义。然而，理论界和实务界一直桎梏于对实质性公共利益的追求，却忽略了公共利益在程序方面的要求。基于程序性要求而界定的公共利益，就是指一個特定的社会群体为了辨识存在和发展所必需的公共利益，通过有计划的规则、程序、步骤和方法，发现并实现该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值及其外化形式的过程。一方面，在价值理性范畴内，这种行为过程本身便体现了公共的要求，即具有独立价值。另一方面，在工具理性范畴内，通过该行为过程有助于实质性公共利益的实现，即有助于实现好的结果和效能。实质性公共利益是指该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值及其外化形式的最后状态，呈现出静态和固化的特征。可见，程序性公共利益更注重行为主体之间的过程性和交互性，呈现出动态与互动的特征，它是基于反思理性而理顺复杂关系、化解多元矛盾、实现重叠性共识、达成共同善的中介过滤装置，不仅打通了形式正义与实质正义间的隔阂，同时也实现了由实践理性到交往理性的跃迁。
依据理论着力点的不同，程序与公共利益的理论契合大致可归纳为三类。
其一，从社会正义的角度来看，程序可以增进公共利益，并且本身具有独立于结果的价值。古希腊城邦制度衍生了整体国家观，国家的目的是实现最高的善，而“政治学上的善就是‘正义’，正义以公共利益为依归” 〔2 〕148，这意味着公共利益是正义的出发点和归宿，正义理论与公共利益理论具有内在一致性。在当代社会正义理论中，罗尔斯的正义论最具有代表性，其主张“公平的机会优于差别原则”，“旨在建立一种公平的程序，以使任何被一致同意的原则都将成为正义的”。 〔3 〕131基于此，罗尔斯提出了三种程序正义类型：一是完善程序正义，即具有决定公正结果的独立标准和保证达到这一结果的程序;二是纯粹程序正义，即不存在决定公正结果的独立标准，只要程序是公正、完善的，无论结果如何均被视为正义，比如博彩;三是不完善程序正义，即存在制定公正结果的独立标准，但基于人类的有限理性及偶然因素，我们无法设计出一种程序以确保公正结果的万无一失，比如刑事审判。这意味着正义理论为增进公共利益提供了程序视角，同时指出了即使无法保证结果一定会实现公共利益，但是程序本身具有独立于结果的价值。
其二，从政治合法性的角度来看，通过沟通程序能够实现政治上的积极自由，完成由个人利益向公共利益的转化。虽然哈贝马斯批判正义论的道德推理，却对其所蕴含的程序价值予以肯定，并试图通过主体间话语实践的沟通程序探寻公共利益的实现机制。他认为，沟通是具有言语和行为能力的主体间取得一致的过程，经由此种“理性的对话语境”所达成的共识，满足了合理同意的内容前提。此种合理同意的主体间共识的合法性来源于程序正当。沟通程序奉行普遍化原则和话语原则，即参与者采取普遍的视角，在话语过程中能够以他者的立场进行协商;因获得了大多数参与者的承认，故基于话语实践所产生的共识即为有效规范。在此过程中，个体既是规则的承受者，受其约束，又是规则的锻造者，支配规则。同时，哈贝马斯为诉诸民主程序的公共利益实现机制提供了包括协商条件在内的若干公设，如“协商过程之发生的形式是论辩，也就是说，是提出建议的一方和批判地检验建议的一方之间对信息和理由的有序交换;协商是包容的、公共的，原则上没有任何人可以被排除在外，有可能被决策所影响的任何人都具有同等的机会进入和参加讨论” 〔4 〕379-380;协商排除外在强制和内在强制，其目的是合理地推动一致意见等。这意味着，哈贝马斯肯定了程序的功能性价值，认为通过沟通程序能够实现政治上的积极自由，完成由个人利益向公共利益的转化。