摘要：打造服务型政府是新时代我国政府提出的新的目标和要求。新公共管理主张提升政府绩效，倡导政府应以服务行政为改革方向，为服务型政府的建设提供了理论依据。针对中国政府行政管理的现状进行了深入分析，指出了当前政府在职能等各方面存在的问题和不足，在此基础上，按照新公共管理的理论要求提出了相应的对策建议。
关键词：新公共管理：服务型政府；公共服务
中图分类号：D 630.1 文献标识码：A 文章编号：1008-3758(2009)02-0139-04
进入21世纪，中国启动了创建“服务型政府”的进程。可以说，“服务型政府”作为人类政府模式所追求的形态对于社会主义的中国，既是最终目标又是现实选择。在全球公共行政改革实践和新公共管理理论的影响下，政府公共服务社会化已成为当代政府管理改革的主流。新公共管理作为一种新的管理范式给政府改革提供了新模式。本文基于新公共管理的基本理论，结合当前我国政府存在的问题，在前人研究的基础上，试图对中国服务型政府的建设提出有意义的探索，以进一步提升我国政府的施政能力和服务水平。
一、新公共管理的意蕴
1、新公共管理的概念
关于“新公共管理”的基本含义有三种观点。第一种是OECD的观点，认为新公共管理就是增强和提高公共产品质量和服务能力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效”；二是“充分利用私营部门”。第二种是胡德(Hood)从管理过程的角度看待“新公共管理”的观点，认为新公共管理包括公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量，格外重视产出和控制，公共部门内由聚合趋向分化等七个方面。第三种是欧文·休斯(Owen E.Hughes)从一般管理的框架人手得出的观点，认为“新公共管理”的内容包括战略、管理的内部要素、管理的外部要素三个部分。
2、新公共管理所倡导的基本行政理念
(1)绩效管理。新公共管理理论的基本价值由传统公共行政的“三E”即效率(efficiency)、效能(effectiveness)和公平(equity)转变为新“五E”：经济(economy)、效率(efficiency)、效能(effectiveness)、公平(equity)和环境(environment)，显示了其对绩效的关注和对经济价值优先性的强调。
(2)专业化管理。进行专业化管理，就是“让管理者来管理”，即高级管理者本人对结果切实负责。新公共管理理论要求任用管理型的而不是专家型的人员(如工程师或医生)担任部门领导。管理越来越被看做是一项需要管理技能的职业，而非其他专家“一学就会”的事情。
(3)市场取向。市场取向是新公共管理理论的一种方法取向，它一方面主张缩减政府和官僚制组织的作用范围；另一方面倡导新合同主义，通过签订合同、公开招标等方式在公共服务领域引入竞争。大范围的民营化也是该过程的一部分。新公共管理的基础是将市场原则运用到公共政策和公共管理中。
(4)引进私营部门管理方法。新公共管理理论坚信管理具有普遍性和共通性，成功的私营部门管理方法在公共部门也会取得成功。在这方面，新公共管理的主张具体有：引入合同制度改革人事制度，通过改制建设弹性的组织和预算，引入绩效测评、战略管理、全面质量管理等私营部门成功的管理举措。
(5)以结果、顾客、外部为导向。新公共管理理论认为，实现某些结果不仅是组织而且也是个人的主要目标。首先关注的是结果，至于结果如何实现则没有一定之规；同时，“行政就是服务，公众就是顾客”，整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求作出反应。另外，新公共管理强调外部要素的作用，公共部门的管理者在其部门或机构的外部关系中是积极的参与者，趋向于和利益集团、政策团体之间建立积极的伙伴关系。
(6)“掌舵”与“划桨”。新公共管理理论一方面主张公共管理政治化，使政府拥有“掌舵”的职能；另一方面，它主张将其原来拥有的管理职能通过签订合同的方式外包给下级公共组织、非政府公共组织甚至私营部门，使政府不再“划桨”，这也使新公共管理具有了分权的倾向和公共管理社会化的倾向。
(7)责任政府。新公共管理理论主张由错误责任制走向成就责任制。前者的目标是回避错误，常导致鼓励逃避风险的行为；后者是要“使个人和单位对已得到尽可能客观评价的绩效负责”。新责任制主张双向回应，即高层公共管理者对政治家负责，公务员对公民的需求保持灵敏的反应。
3、新公共管理的行政理念对服务型政府建设提出的新要求
新公共管理的理论基础主要是公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论与方法。首先，新公共管理采用“经济人”的假设，导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价，使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。其次，调整国家与社会、政府与市场之间的界限和关系模式，改变福利国家的过度干预，还权于社会，严格限制政府的界限和规模，让市场发挥更大的作用，其中民营化是其主导方案，也就是将公共服务的提供通过市场的方式进行，改变传统上由政府直接提供公共产品的模式。最后，新公共管理更加重视战略管理，政府从政策制定和国家宏观战略层次上进行管理，而具体的执行事务则交给市场解决。
新公共管理运动具有明显的市场导向、结果导向和顾客导向的特征，主张将市场竞争机制引入公共管理，打破政府对公共产品与服务的垄断；更多地注重管理的结果，而不是只专注于过程，重视政府绩效的考核；把公众视为顾客，将顾客满意程度作为衡量政府绩效的标准。
二、服务型政府的内涵与特点
1、服务型政府是以顾客为导向的政府
新公共管理者认为，政府应以顾客为导向，从而改变了传统管制型政府模式下政府与社会之间的关系，对政府的职能及其与社会的关系进行了重新定位，把社会公众真正放在了一个平等的位置上，把自己定位成一个服务者的角色。政府是负有责任的企业家，公民则是公共服务的消费者——“顾客”或“客户”，企业家式的政府应以顾客的需求为导向，并为其提供高质量、高效率的服务。因此，服务型的政府应该是“以民为本”的政府。
2、服务型政府是高效率的政府
作为对管制型政府的革新和替代物，服务型政府应在最大程度上克服管制型政府所带来的行动迟缓、效率低下、回应性差等弊端。解决这个问题的根本出路是要引入竞争，因为机械的效率是有限的，而竞争的效率则是无限的。新公共管理者主张运用“企业化”的模式来运作政府，把部分公共服务推向市场，并在政府内部引入竞争机制，以便在公共物品的分配过程中，形成公共部门内部、公共部门与私人部门以及私人部门之间的竞争格局，这不仅可以增强相关部门的成本意识、效率意识和创新意识，而且可以促使各方更好地提
供公共服务。
3、服务型政府是责任政府
权力和责任应是对等的，政府作为公共权力的行使者，必须对社会公众负责。传统的公共行政需要明确区分下达命令及执行命令者，后者执行命令时不对其结果负任何责任，导致在官僚制模式运作中，结果的取得是不重要的。这就带来一个问题：行政人员可以声称没有下达命令或命令不清楚，从而逃避责任。而传统管制型政府又缺乏一套完善的责任制约机制，结果导致政府管理过程中责任的丧失以及各种寻租、腐败现象的出现，最终受损的是公共利益。而对公共利益的追求需要一种精心设计的责任结构，以确保以公众名义行事的人为公民的利益付出最大努力。因此，服务型政府应该有较为完善的、结果指向的责任机制，把责任落实到具体岗位和个人，成为真正的责任政府。
三、中国服务型政府建设存在的问题
1、公共服务的歧视性
服务型政府的主要职能既然是为公众服务，那么这种服务就应是普遍的、平等的而非歧视性的。但事实上，当服务具体落实到不同主体时又往往会造成公共服务费均等化的结果。在行政实践中，这一现象具体表现为服务行政中的歧视对待，最突出的例子是我国城乡居民享受的政府公共服务的不平等现象。“我国长期以来存在的城乡隔绝的二元社会结构，使城乡无论在人均收入，还是在公共服务水平方面都差距巨大，形成了城市和农村两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和公共财政制度。”
2、公共服务的强制性
服务型政府的服务本来应该是由公众来决定的，即由公众来决定服务的内容、数量以及方式。但事实上，有些地方政府不尊重当地民众的意愿，也不考虑当地的实际情况，认为只要管好了，就是服务好了，那么这种服务就可能演变成强制“服务”。这种强制性的服务，不仅不能令公众满意，反而会导致冲突的产生。
3、公共服务的缺失性
服务型政府虽以“顾客至上”为其根本理念，但由于政府自身能力的不足，并不能掌握或完全掌握与公众的消费偏好和需求相关的所有信息，况且取得这些相关信息需要相当大的成本。因此，政府不会也不愿意进行相关的调查和资料的收集，这必然导致服务行政在实践中出现服务的不足和缺失。另外，由于政府与公众在沟通上存在相当多的机制障碍，政府可能对其服务的不足和缺失并不知情，这就会产生冲突和矛盾。
4、公共服务的盲目性
服务行政本质上是社会本位、公民本位，政府提供什么服务以及怎么提供，全看社会和公民是否需要。但是实际情况下有时却恰恰相反。政府在不了解社会、企业和公众的想法、需求的情况下，盲目地给公众提供服务，确定提供服务的方式。这种不对称的服务，路易斯·高思罗普将之称为“礼貌的伦理”。这是一种看上去遵纪守法，依照法规与标准行事，但却不是依照人民的意愿行事的做法。这种曲解民意、漠视公共需求的服务不仅不能收到较好的效果，而且使公共行政呆板机械，枯燥乏味，单调无聊，平庸无奇，缺乏回应力，不仅效率低下，同时还会造成社会资源的巨大浪费。
四、中国特色的服务型政府建设的对策建议
1、加强行政伦理道德教育，增强各级政府的服务意识
道德责任是指行政道德责任，具体而言是指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务管理时必须承担的道义上的责任。从道德责任承担主体的角度来看，在内容上是“他律”和“自律”的统一，提升道德责任可以通过“他律”和“自律”两种方式加以实现。就他律而言，首先应加强行政道德立法，使公务员承担道德责任有法可依。其次，应建立专门机构，负责处理公务员违反行政道德但又尚未构成犯罪的行为。第三，在公务员任免、升降中将行政道德作为一个重要的考核指标。第四，加大舆论监督力度，形成良好的行政道德氛围。从自律来讲，主要是加强公务员的行政伦理教育与修养。研究表明，行政伦理的养成必须将行政理想、行政态度、行政义务、行政责任心、行政纪律等融为一体，将行政他律与自律有机统一起来，才能形成与完善健全的行政人格，也才能为构建完善的责任政府体系奠定坚实的基础。
2、全面推行行政问责制，强化政府的政治责任
根据责任主体的不同，行政责任可以分为行政机关的法律责任和行政公务人员的法律责任。国家行政机关是国家行政职能的组织载体，它们享有广泛的行政职权，同时也负有相应的行政职责。如果行政机关违法行使行政职权或者不依法履行行政职责，它必须对因此而产生的法律后果承担责任。国家公务员必须严格依法行政，任何滥用职权和违反职责的行为必须承担个人责任。在一定的条件下，国家行政机关也要为其承担连带的行政责任。根据行政法律、法规的立法精神和近年来的行政执法实践，追究行政责任的原则主要有两个。一是责任法定原则，即构成行政违法的行为，必须是违反行政法律、法规的行为，追究行政违法行为的法律责任，也必须严格依照行政法律、法规的规定办理。二是责任自负原则，即谁违法谁负责，谁负责就要承担法律责任，这是责任行政的严肃要求。
3、推进公共部门绩效管理，提高政府行政效率
服务型政府必定是一个高效率的政府，加强公共部门的管理，有助于效率的提高。行政学的创始人威尔逊明确提出：“行政学研究的目标在于——尽可能高的效率。”
效率与质量的地位转换，成为一个重要发展趋势。我国学术界历来倾向于对行政效率作广义的解释：行政效率不仅体现在行政的时效、速度、理想的产出投入比率上，“更重要的是体现在社会效益上”，行政效率是“数量和质量的统一，价值和功效的统一”。毛泽东在1942年边区政府“精兵简政”中就提出，“必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”。当前我国政府也是将精简、统一、效能作为行政体制改革的目标。因此，效能这一表征效率与效益统一的概念是公共行政的一个核心理念。
从国家的角度看，提高行政能力特别是行政效能显得尤其关键。行政能力是由行政领导素质、行政体制、行政环境和一定物质基础等多种因素综合作用产生出来的作用力，是行政主体用以引导、推动一个组织群体或社会去应对挑战和竞争，实现共同目标的核心力量。因此，要加强和提高行政领导素质，完善行政体制，创造良好行政环境，以提高行政效能。
(责任编辑：李新根)