【摘要】地方政府形象是公众对地方政府的总体表现与执政效果的评价。转型期地方政府形象重塑的提出,凸显了当前我国地方政府所遭遇的合法性危机。要按照科学发展观的要求,进一步深化行政体制改革,建立合理的绩效管理机制,加强公务员形象建设,建立良好的民众沟通机制,努力提升地方政府形象。
【关键词】地方政府形象 扭曲 重塑
“距离悖论”的尴尬及我国地方政府形象现状
弗雷德里克森指出美国公民普遍有这样一种感觉,即感到政府是无效的、腐败的,政府雇员是不称职的、不诚实的。民意检测表明,超过2/3美国公民认为,联邦政府“制造的问题比解决的问题还多”。①这说明公众对政府态度存在悖论,即距离悖论:人们相信或者是崇敬离他们近的官员,而认为离他们最远的官员则是懒惰、不称职和不诚实的。
笔者就陕西西安、宝鸡、杨凌、咸阳等地进行了一项调查,调查一共发放问卷2000份,回收1940份,排除无效问卷以及其他一些废卷,总共使用的总样本为1730份。调查的主要对象包括:党政机关干部、事业单位人员、国有及国有控股企业人员、民营企业人员、私营企业经理或个体户、外资独资或合资企业人员、自由职业者、教师、学生、务农农民、进城务工农民及其他人员。这次调查显示,有74.3%的人表示对中央政府工作满意,而地方政府层级满意率都比较低,并且呈现一种自上而下逐级降低的趋势。这说明,弗雷德里克森的距离悖论在中国遭遇尴尬。不可否认,中国和美国的具体国情以及政治体制均不相同。但这项调查揭示了我国地方政府在民众心中形象的糟糕。
政府形象包括两个方面:一方面是政府组织系统作为有内在结构功能与行为活动的体系在运行中所产生出来的客观的总体效应;另一方面是政府所服务的社会公众在对政府组织系统的客观总体效应进行评价时所产生出来的综合印象。②总之,地方政府形象是公众对地方政府的总体表现与执政效果的评价,即公众对地方政府的主观感觉。地方政府形象的问题意味着地方政府合法性遭遇危机。
经济学框架下地方政府形象扭曲的透析
公众对地方政府的认可度在下降,究其深层原因,主要是由于具有人格主体的地方政府与公众之间的利益博弈。卢梭指出,政府人员身上具有三种特征,即个人意志、团体意志和国家意志。③这样,“政府中的每个成员都首先是他自己本人,然后才是行政官,然后才是公民,这种级差与社会秩序所要求的级差直接相反。” ④这就意味着地方政府首先是满足地方政府组成人员的利益,最后才考虑公众利益,这事实上是一种“经济人”追逐个人利益最大化的行为,正是这种行为直接导致了地方政府的形象滑向困境。
我国地方政府这种“经济人”行为的形成有其内在原因。首先, 以经济建设为中心的战略决策,使地方政府在追逐经济发展的同时也在追逐个人利益最大化。其次,中央不断给地方分权,进一步推进地方政府“经济人”行为的演化。因为中央为了加强地方政府的积极性,在总体收入增加的前提下,允许地方政府在地方经济增量份额中分享更多的比例。⑤这更加促使地方政府不断发展经济,进而把“经济建设为中心”等同于简单的经济总量或增长速度快的经济发展模式。在“效率优先、兼顾公平”的理念之下,地方政府为了发展经济往往忽视“公平”理念,贫富差距的扩大、公众“相对剥夺感”的加强等都是过分强调经济发展的结果,使公众对地方政府的不信任感加强。最后,“以经济建设为中心”和“效率优先”决定了地方政府的考核机制是唯经济发展论,也就决定了其指标的量化是经济发展速度、财政增长速度等。这种考核指标最终落实到地方政府官员身上。地方政府官员为了政治前途、经济利益,不断强调经济的发展,但这种经济的发展简单粗暴,使得地方的发展出现简单的重复建设,阻碍经济的长远发展。
重塑我国地方政府形象的路径
社会转型包含了利益观念和机制结构等内容。改革开放以来,我国地方政府沿袭了“经济建设为中心”的战略决策,演化“经济人”行为,凸显出地方政府利益观念变化。这种变化从纯粹的个体而言,无可厚非。但是政府不是个体,不能简单代表个体,必须考虑民众的利益。针对地方政府的“经济人”行为,必须改变政府执政理念,进一步完善地方政府形象。当前,党中央提出要深入贯彻落实科学发展观,有利于改善地方政府行为。科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。可见,科学发展,不仅仅是要求发展,而且要注重方法、人本和可持续。因此,要按照科学发展观的要求,进一步深化行政体制改革,提升政府形象。
第一,落实科学发展观,转变地方政府理念。随着经济全球化发展,现代国家政府职能大幅扩张,公共服务压力日渐增大,导致政府不堪重负,需要寻求新的力量来支持政府建设。同时,随着地方民众参与公共事务意愿的增强,地方政府也被迫改变以往的封闭形象,结合市场和民间社群的力量来提供公共服务。地方政府要顺应时代的变化,必须改变自己的治理理念,实现由地方管理向地方治理转变,由管理者向服务者转变,必须坚持科学发展观,真正树立为人民服务的理念。具体而言,就是要求政府的价值理念必须合理。在公共行政发展过程中,其价值追求也是在不断改进的。在当前情况下,地方政府政治治理的价值取向是要坚持科学发展观和构建和谐社会的基本价值规范,真正落实“以人为本”的核心理念。
第二,建立合理的绩效管理机制。合理的绩效管理机制有利于规范政府行为,促进政府职能转变,提高政府效益,提升政府的合法性,重塑政府形象。我国部分地方政府近些年为了追求经济绩效,大搞形象工程和发展地方经济,追求单一的绩效考核指标,使得地方政府在职能的履行中出现偏差,只关注经济,而不注重社会公平。合理的地方政府绩效管理机制必须遵循以下几个方面要求:首先,必须建立一个多元主体的评估主体,建立合理的渠道让公众积极参与对地方政府的考核。其次,合理的绩效考核指标体系的构建。绩效考核指标体系的构建也是非常困难的,传统公共行政学理念下,行政管理主要是追求经济和效率,而在治理理念下,地方政府不能仅仅是追求经济和效率,同时还要把社会公平作为一个重要的指标考核地方政府。最后,建立合理的反馈机制,对绩效评估的结果要进行合理积极的分析,对分析的结果进行反思,寻找地方政府工作中的问题,并给予积极改正。
第三,建立公正、透明、高效、廉洁、诚信、法治的政府。一个负责任的政府必须信奉以下基本价值:政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足;政府必须积极履行其社会义务和职责;必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任;政府必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。⑥这些基本价值的坚持和履行会对提升政府的形象起到促进作用。透明政府就是“金鱼缸效应”,公众对政府的观察和监督都非常清晰,不再对政府的任何行为进行胡乱怀疑。建立透明的基层政府有利于与民众的沟通,形成良好的沟通机制。高效政府要求地方政府提高办事效率,能够及时回应民众所需和及时解决民众所遇到的困难。廉洁政府要求地方政府做好自身建设,防止腐败和贪污。只有有效杜绝腐败,才能有效树立地方政府为民服务的形象。法治政府要求地方政府在宪法和法律许可的范围制定合理的法规和规章,有效治理地方事务。对于基层政府来说,更要注重执法。基层政府执法的态度以及好坏直接影响政府的形象,一个法治政府要求有好的规章和好的执行。
第四,加强公务员形象建设。公务员的形象是地方政府形象的灵魂,只有提高公务员的形象才能提升地方政府的形象。调查资料显示,民众对一些部门的公务员的满意率是非常低的。要提升公务员的形象建设,首先要加强对公务员的培训。培训是基础和根本,对公务员的培训,是加强地方政府的执政能力建设、提高地方政府形象的必要途径。其次要落实规范行为,公务人员必须依法办事,执法必严。只有规范公务员的行为建设,才能有效提升地方政府的形象。最后要提高公务员的廉政形象建设。腐败和贪污问题严重影响了中国政府的形象,对政权建设有极大的危害性。加强公务员的廉政建设,有利于塑造廉洁政府的形象,有利于培育良好的地方政府形象。
第五,建立良好的沟通机制。地方政府与民众之间的沟通是非常必要地,有利于政策的执行与制定,有利于政府了解民众的需求,能使地方政府对民众的需求及时回应。首先要加强电子政务建设,使民众能及时了解信息,同时也提高了政府的办事效率。其次要完善信访制度,使信访部门功能真正得以发挥。最后地方政府应该多方面听取民间的意见,多与民众进行沟通和交流。(作者单位:西安工业大学)
注释
①[美]弗雷德里克森:《公共行政的精神》,北京:中国人民大学出版社,2003年,第162页。
②⑥胡宁生:《中国政府形象战略》,北京:中共中央党校出版社,1998年,第148、127～129页。
③唐兴霖:《公共行政学:历史与思想》,广州:中山大学出版社,2000年,第107页。
④[法]卢梭:《社会契约论》,北京:商务印书馆,1980年,第83页。
⑤郑永兰,张劲松:“和谐社会视角下地方政府行为转型机制研究”,《人大复印资料(公共行政)》,2008年第11期。